李晓兵：“外籍”政协委员的困境与现实

　　最近几年，每逢全国政协会议和各地方政协会议举行，都会有关于“外籍”政协委员活动的报道，“外籍人士”是否可成为政协委员也就一直是舆论热议的话题之一。
　　2012年3月，全国政协会议期间，针对网上流传的“部分全国政协委员已加入外国籍”的说法，全国政协十一届五次会议新闻发言人做了回应，他一方面指出传言并不属实，另一方面又称，“中国不承认双重国籍，如果有外国国籍就自动放弃中国国籍，政协委员，外籍是不行的”。这是目前政协方面关于“外籍人士”是否能当政协委员的最权威表态，但我们发现这一问题并未因上述回答而当然地得到解决。
　　最近有报道称，美籍华人庄佩源当选为新疆维吾尔自治区十一届政协委员。庄佩源生于香港，现任洛杉矶警局指挥官，此次他作为新疆政协新增加的“对外友好界别”中的一员参加政协会议。庄佩源的伯父庄世平曾在香港创办南洋商业银行，系爱国爱港人士的杰出代表，他从1959年起历任第二至第六届全国人大代表，第六届全国人大华侨委员会委员，第七、八、九届全国政协常委。而今，对于庄佩源作为政协委员的外籍人士身份，并未有大量质疑。
　　那么，“外籍人士”是否可以成为政协委员呢？拥有外国国籍的身份与作为政协委员的身份之间是否有根本利益冲突呢？全国政协或地方政协是否有必要为“外籍人士”提供参与中国政治活动的机会？
　　事实上，对政协委员的法律身份并无明确的法律规定，而且政协及其委员活动主要的依据，并非源于规范的法律文件，而是基于我国的宪法惯例。中国人民政治协商会议是历史的产物，它在建国初曾代行国家权力机关的职权，宣告新中国的成立，选举产生中央人民政府委员会，制定了临时宪法文件《中国人民政治协商会议共同纲领》。其本身也曾被作为国家机关而制定有专门的《中国人民政治协商会议组织法》加以规范。
　　但从1954年第一届全国人大召开之后，其代行国家权力机关职权的功能即告结束，其组织法也由章程来加以代替。1954年12月21日，章伯钧在中国人民政治协商会议第二届全国委员会第一次会议上做的《关于〈中国人民政治协商会议章程〉（草案）的说明》中指出：“我们认为‘中国人民政治协商会议组织法’应当改为‘中国人民政治协商会议章程’，因为中国人民政治协商会议是以各民主党派、各人民团体为基础所组成的人民民主统一战线的组织，它的规章定名为‘章程’是比较适当的，这可以同国家机关的组织法和条例有所区别，可以避免同国家权力机关所通过的具有强制性的法律效力的‘法’和‘条例’相混淆。”
　　现行《中国人民政治协商会议章程》经过四次修订，在其中无法找到类似《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第三条中对选举人和被选举人须为“中国公民”的明确规定。其中第十九条只是规定：“中国人民政治协商会议全国委员会由中国共产党、各民主党派、无党派民主人士、人民团体、各少数民族和各界的代表，台湾同胞、港澳同胞和归国侨胞的代表以及特别邀请的人士组成。中国人民政治协商会议地方委员会的组成，根据当地情况，参照全国委员会的组成决定。”
　　同时，也不能简单以人大代表资格来类推政协委员必须具备“中国公民”的法律身份。因此，似乎只能根据所谓“常识”做出自然的推论，即中国人民政治协商会议全国及各级地方委员会的委员，当然应该是“中国公民”，但这一推论显然无法应对当下实践中出现的复杂多样的新情况。
　　经由宪法惯例，这一问题可以比较容易解决。因为我国现行宪法只在序言中对政协做了简单规定：“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的爱国统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。”而在实践中，政协重要的宪法地位不容忽视。这样，从宪法惯例的意义上来认识政协及其活动，才能理解政协在中国政治生活中所发挥的独特而不可替代的作用。
　　在一个成熟的社会，宪法惯例作为政治习惯和传统而得到社会大众的接受，因而具有一定的约束力，和其他宪法基本规则一样，其效力主要依赖于社会普遍的认可。宪法惯例如果得不到遵守，则会造成重大的政治难题。但是在政治领域，仅有习惯和传统还是不够的，还必须予以规范化，特别是宪法惯例本身的改变非常困难，猝然的改变往往会引发社会剧烈的反应。因此，有关政协委员的法律身份，这一问题主要是宪法惯例与政治活动规范化的冲突和协调问题。
　　具体而言，依宪法惯例，政协委员当然是要中国公民担任才合适，允许外籍人士成为政协委员和传统做法相背离。但基于政治发展与实践需要，并非不能做有关创新，也就是创造新的宪法惯例。而新的宪法惯例要被接受并顺利运作，需要社会各方的高度认同和高度默契。如果不能有基本共识，则还是通过规范化的操作，在规则明确之后再来实践比较合适，比如修改国籍法或调整政协章程。
　　在目前国籍法未修改的情况下，对于“外籍人士”是否可以成为政协委员这个问题，不妨用一个灵活变通的作法，即在特邀代表中容纳此类人士。他们可以出席会议，可以拥有提案权和视察权，但不拥有表决权。这样既可以发挥外籍人士参政议政、民主监督的作用，也对其外籍身份进行一定的限制，这将使政协的活动保持与时俱进和开放性的同时，又不挑战宪法惯例，避免伤害国人基本而朴素的国家情感。
　　李晓兵，南开大学法学院副教授。
　　来源：《东方早报》2013年2月6日。