秦前红：中国政协的彷徨与尴尬

　　每年初春，全国政协与全国人大会议（通称“两会”）同时召开，构成中国政治的一道特殊风景线。坊间通常关于政协与人大的认知乃是政协会议开放自由、人大会议拘谨保守。此种认知是否经得住事实的推敲，则似乎从未有人进行过严格求证。
　　政协第十二届会议需要达致的一项重要目标是完成政协领导机构的换届，人们想象中的换届应该充满自由民主氛围，以此给习氏新政妆点更美丽的色彩。但选举的实际过程却让无数人大跌眼镜。本次政协选举办法如斯规定：选举采用无记名投票方式和等额选举的办法。参加选举的委员人数必须超过全体委员的三分之二，方可进行选举。候选人得赞成票超过全体委员总数的半数，即为当选。选票分为两张：一张是选举主席、副主席、秘书长；一张是选举常务委员。两张选票在同一票箱依次投票，分别计票，一次宣布选举结果。委员在投票时，如赞成选票上所列的候选人，不需要在选票上作任何符号。委员如果反对选票上某位候选人，需要把该候选人姓名右边的长方形小白框涂满黑色，还可以在十二届全国政协委员范围内另选他人，但另选人的数量不能超过被反对的候选人数量。投弃权票时，委员需要把该候选人姓名右边的椭圆形小白空涂满黑色。新的中共执政团队，一再强调践行民主与法治，并坚持理论自信、制度自信、道路自信。但在一个最应表征中国民主特色与道路优势的政协机构里，仅仅是为了保证领导人的当选或高票甚至全票当选，不惜公然设计违背民主精神的选举规则，这必然给国际社会留下颇为不佳的观感。衡量是否真正选举的几个标准：侯选人利益代表的竞争性；选举结果的悬念性；选举投票的秘密性；选举不公的可救济性；选举人意志表达的自由性如以这些标准衡量本次选举，则本次选举如同一出黑色幽默剧，令人啼笑皆非。“等额选举，如不同意则另选他人”这是中国各级人大、政协选举经常适用的一个规则，体制内有人为此辩称其与差额选举并无实质差异。但差额选举是公开选边、有的放矢，且能给予候选人强力约束，而“另选他人”不过是零打碎敲、盲人摸象，选举人的意志很难形成合力。差额选举能够决定候选人是否当选，而“另选他人”充其量只能决定候选人的得票多少。差额选举关乎选举人的利益，另选他人在乎的是候选人面子。选举时不设秘密投票处，也不使用电子投票器，而是让众多投票者在座位密集相连情形下填写选票，这本已给投票者自由判断形成巨大心理震慑。如果复以赞成者不需填写选票，反对、弃权者要在选票上涂写标记的规则操控选举，那么这不仅意味选举的秘密投票原则已死，更遑论在免于恐惧、免于威胁下的选举人的自由意志表达了。
　　政协到底是属于体制内还是体制外？意见并未完全定于一端。多年来不断有人呼吁为全国政协和地方政协专门立法，但也因为对于政协的制度定位聚讼纷纭，时至今日依然未见实质动作。说政协是体制内，其事实支撑是：全国政协主席是执政党最高决策机构政治局常委的组成人员之一，且享受正国家级待遇。地方各级政协主席被称为“四大家”（党委、人大、政府、政协）的领导人之一。各级政协副主席、秘书长被对应列入各级政权的领导人。各级政协机关工作参照国家公务员享受各种工资和其他各种福利，各级政协的运转经费完全由国家财政供给。说政协是体制外，乃是官方关于政协的正式表述是：中国人民政治协商会议（简称人民政协）是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是中国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式。政协是否有法定的职权与责任，在制度上暧昧模糊，在实践上则无所适从。
　　新中国的开国者们在谋划建国大计时，对政协如何因应治国理政的新情势进行角色定位有过深思熟虑的考量。毛泽东就曾精辟地把政协的作用慨括为“养士、统战、咨询、监督”，换言之，就是延揽、储备治国之才，促成社会广泛团结、促进公务决策的优化、监督公权力的正当行使，上述思想直至今日还统领着政协事业的发展方向。民主可表征为民主管理、民主决策、民主监督、民主参与四个层面。中国特色的民主发展道路特别强调执政党领导下的有序民主，并用人民代表大会下的一元权力体制来分配政治权力与政治资源。人民代表大会制度作为根本政治制度，既是中国宪政的基本原则，又是人民民主的主要形式和主要渠道。所谓根本政治制度。其根本意涵是其他一切政治制度皆可由人民代表大会制度推导而出，且能嵌入人大体制之中。比如“一府两院”、军事机关、国家元首都由人大产生，并对人大负责。人大配有质询、罢免、弹劾、特别调查等刚性手段保证上述机关接受人大的规制。在此方面，政协制度并不能完全嵌入人大制度之中，政协既不产生于人大，政协从制度层面亦不能监督人大。反之，人大除了以正式通过的法律要求政协服从且执行自己的意志外，实践上亦从未以决定、决议形式向政协表达自己的主张。正因为如此，建国六十多年的历史中，一直有关于政协或进或退的改革主张。进者如五四宪法制定、八二宪法修改时关于是否将政协变为“第二院”的讨论，以及将政协更加权力化、体制化的诉求。退者则有消解政协机关事实上的国家机关地位、打破政协工作人员事实上的国家工作人员身份。
　　二十一世纪民主发展的一个重要迹象是参与民主的普遍化、多样化，这与市场经济发展带来的民主意识提升，网络咨询发展引致的世界扁平化促进了参与信息交换的便利、利益多元形成的决策权力高度集中又高度分化等因素密切相关。在中国，政协委员、人大代表拥有的身份保护、角色荣誉、人脉布局、资源配置等方面的优裕，则更激活了社会各界进入政协、人大以实现政治参与的愿望。近多年来，愈来愈多的实业阶层人士争当委员、代表，足可证成上述观点的成立。政治治理、社会管理对秩序有不假思索的偏爱，对于中国这样的大国而言，更有对率尔操觚式草率的恐惧。但政治发展必须开放政治试错的空间，中国经济发展的成功经验也正在于找到了改革试错的可行之路。中国当下制度发展的最大瓶颈在于试错的空间逼仄，试错的动力机制不足。政治协商制度的改革也许是风险评估最小的试验田。
　　作为一个组成人数众多甚至庞大的合议机构，如何既保证每位委员的充分表达权、建议权，又保证其议事的灵便？在公共资源稀缺的情况下，执政者只能对委员的建议选择性地吸纳，但如何使这种选择不变成个人恣意、长官意志？决策的程序规则是什么？是否容许委员的利益诉求公开博奕等等，是政协制度发展殛待研究解决的问题。政协全体大会、政协常务委员会、政协主席团会议、政协主席会议、政协小组会议等诸多会议形式之间，如何保持合理的制度衔接，防范政协内部自身的行政化？政协针对“一府两院”的监督如何既能收获实效，又能避免僭越制度边界，不干扰其他国家机关正常职权行使？等等，更是政协制度在理论上和实践上饱受困饶，需要破解的重大难题。
　　此外，还有政协的人民性与公民性之间的融通，专业性与代表性之间的平衡，精英化与平民化之间的妥协，均是政协制度创新必须考虑的变量。总之，政协制度的发展依然是千绪万端，甚至是一种剪不断，理还乱的迷局。但不畏前路多艰，行动起来也许就能收获希望和喜悦。