秦前红：将警察权关进制度的笼子

　　为了防止王立军、李亚力类似事件的噩梦重现，真正落实宪法有关国家尊重、保障人权的规定，加强有关警察权控制的法治建设应是当务之急
　　太原市公安局前局长李亚力，因涉嫌包庇其子李正源酒驾打人，日前已被撤职。李亚力因护犊心切，不惜滥用其公安局长的权力，其中包括对当事交警进行监听、让太原市交警支队集体作伪证、删除民警执法记录仪的内容等。
　　由此及彼，人们自然可以联想到王立军担任重庆公安局长时的种种恶行。王在重庆前任主要领导人薄熙来的纵容、支持下，几乎将整个重庆市公安局变成了其私人衙门，把一大批公安干警变成其私人家丁，并滥用警察强制、技术侦查措施对诸多公民、企业经营者实施非法加害，给中国法治进程造成难以平复的创伤。
　　上述事实表明，在中国改革开放、追求民族复兴的道路上，如果不能有效地防止和规范警察权的滥用，则一切改革发展不但不能顺利进行，相反还可能遭遇巨大挫折，甚至使既有成果付之东流。
　　人类政治文明首先体现在权力产生、使用的文明，其中暴力的合法垄断与正当行使更是重中之重。人类混沌初开时，面对一切侵害，主要依靠自力救济。但自力救济无法摆脱因生理、自然条件的不平等而产生的局限性，弥补自力救济不足的族群救济则易使人类陷入群体的混战，甚至导致自身的灭亡。于是，人类智慧地想到建立类似城邦、国家这样的政治共同体，并自愿将暴力惩罚的权力交由这个政治共同体合法垄断。除此以外的任何组织、任何个人，都不再有任意使用暴力的权力。
　　在国家合法垄断的暴力中，警察是最具典型意义的一种。警察权的范围涵括了人从摇篮到坟墓、从自由到生命的最宽泛范围。当警察权变成不受制约的权力时，那几乎就意味着其专制黑幕的开启。
　　李亚力、王立军之流能够意志得逞，是体制中“一把手”权力不受制约的痼疾再现，也体现了制约技术刑侦、行政强制等警察权力的制度缺失。
　　早在上世纪80年代初期，邓小平在其最富盛名的政治改革文献《论党和国家领导制度的改革》一文中，就专门论述权力过分集中尤其过分集中于上级或“一把手”手中的问题，并强调如不能很好地解决此问题，将危及中国的长治久安。惜乎邓公如此振聋发聩的警示，并没有带来权力集中乃至极权现象的根本好转。重庆事件表明上述问题有愈演愈烈之势。
　　何以如此，其因林林总总，不一而足。大而言之，警察权的行使至今尚未完全摆脱革命战争时期形成的军事动员体制的路径依赖。战争年代，军事斗争异常严峻残酷，在间不容发之际往往死生两判。单一的军事斗争任务加上危险顷刻而至的形势，要求赋予指挥者以高度集中的权力，而顺利取得胜利的事实则更加强化对此种体制的自信，以至于新中国建立多年后，在国家治理的不少领域依然盛行军事管理模式。
　　作为与军队有着最大亲缘性的警察队伍，不仅其建国初期的人员绝大部分来自军队，而且至今公安系统的某些管理制度与军队无实质差异。
　　进一步申论之，现代政治文明下对警察权的控制主要体现为民主和法治两个维度。在民主层面，则严格强调警察权力必须经由人民或人民代表的授权，若无授权即禁止。同时人民还可以借由独立的新闻媒介以及和平集会、结社、游行、示威，保持对警察权的全天候控制与监督；在法治层面，则强调警察权恪守法律的实体规则和正当程序所确立的边界，并凭借权力之间的相互制衡保证警察权不能逸出权力的轨道。
　　中国《宪法》和《刑事诉讼法》以及其他有关法律法规均规定：在刑事案件的办案过程中，公、检、法三机关要相互制约、相互配合。但过去很长一段时间内，由于体制设置得不当，公安局长同时兼任同级党委政法委书记，导致事实上公安局长凌驾于法院院长、检察院检察长之上，以致许多冤假错案发生。
　　在任何实行垂直指挥的权力体系内，都面临着一个两难困局，即如何既保证命令及时、有效贯彻，又防止因盲从错误乃至违法命令导致的恶果扩散。
　　西方有所谓基于良心的不服从权，中国公务员法也赋予下级公务员抵制执行上级公务员错误命令的权利。但制度通常是系统勾连的，西方公务员的职务升迁、待遇安排并不系于上级长官的个人意志，而另外交由一个独立的机构进行评估、决定。一旦公务员因正当的不服从而遭受打击报复，还有健全的权利救济程序。
　　在中国，上述孤悬的法条因缺乏系统的制度支撑而显得弱不禁风，制度建设的滞后使得上级尤其是单位“一把手”对公务员各方面待遇近乎形成绝对掌控。在此种情况下，“一把手”一旦为非作歹，下属极易坠入为虎作伥的泥淖。
　　电话、电邮、微博、微信等资讯介质极大地扩张了个人的自由空间，但发达的资讯手段也给高智能化犯罪提供了技术上的巨大便利。作为打击犯罪的专门性机构公安局，自然与犯罪分子之间演出“魔高一尺道高一丈”的好戏。在不断循环的猫鼠大战中，秘密侦查、秘密监听成为警察凭恃的暗器。如此杀伤力巨大之暗器若控制不当，则有侵犯人权、陷害忠良、危及政权之虞。
　　国外成熟的经验是制定缜密周详的控制性法律，辅以严格的监督使用制度，再辅之以完善的权利侵害救济制度，以达到上述手段负面效应最小化之目标。
　　1968年，美国制定《综合整治犯罪与街道安全条例》，禁止任何人在没有法院授权的情况下以电子的、机械的或者其他类型的设备装置来达到窃听或者企图窃听谈话或者电话线传输的目的。该法律进一步要求，任何电信监控必须做到：在监控申请中明确需要监控的对象、器材、地点等；监控的对象只限于比较严重的犯罪，如谋杀、绑架、抢劫等；监控必须接受法院严格的司法审查，不能是警察部门自行其是；在授权命令时必须分类写明被监听的地点以及某机构的所有者；命令的执行期间是获得窃听所需要的唯一的时间周期，且如果超过30天便自动失效；监听必须有完整的记录，监听内容不得随意泄露等。
　　中国宪法、国家安全法、警察法都有关于限制通信自由、使用特殊技术侦查措施对付犯罪的规定，但上述规定失之于粗疏。
　　刑事诉讼法在去年修改时，有关特殊侦查的内容一度成为社会各方激烈攻防的焦点。但在目的正义高于程序正义的思维主导下，新的刑事诉讼法也未能有效弥补过去的缺失。
　　为了防止王立军、李亚力类似事件的噩梦重现，真正落实宪法有关国家尊重、保障人权的规定，加强有关警察权控制的法治建设是当务之急。
　　（《财经》杂志20130128）