姚轩鸽：《预算法》修订的三个最低诉求

　　令各界从2004年就开始纠结的《预算法》修订二次审议稿终于在这个夏末公开征求意见了。而且，很可能顺利通过，不会有多少悬念可供热议和猜想。
　　然而，鉴于以往法律修订的现实命运，以及当下我们身处的修订法治环境，尽管笔者也以自己向来梦想的渐进式改革的善良愿望，对这次预算法修订有不少美好的期待，但理性地讲，只要能实现以下三个最低诉求，就很知足了。
　　第一，公开：预算法修订能不能在预算公开透明方面有所突破。因为一切法都是一种权力性规范，是关于行为主体应该且必须如何的权力性规范，是社会调整那些国民生活秩序中最重要利益关系的权力性规范。就预算法而言，就是指调整政府与国民之间最重要财税利益关系的权力性规范，关键是规范政府如何使用纳税人交给政府的税收。具体说，预算法是对政府该遵循什么原则，给谁花，为什么花，花多少，如何花等等花钱行为进行权力性规范的体系。目的在于，实现国民委托政府代理的公共利益与公共服务水平最大化。显然，要规范政府的这些花钱活动，保证其不乱花钱，逻辑的前提是花钱的信息要公开透明。如果连花钱的信息都不公开透明，对政府该遵循什么原则花钱，给谁花，为什么花，花多少，如何花等等花钱行为要进行实质性规范就只能是一句空话。可惜的是，二次审议稿在这一点上，至少笔者没有发现清晰明确有效的突破，缺乏有力的奖惩规定与条文。比如第九条“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。”就没有“公开透明”的原则。问题是，如果连这一基本原则都不明确宣示的话，很可能让大多数国民失望，进而继续消解政府的公信力。
　　第二，扩围：预算法修订能不能在扩大预算范围方面有所突破。常识告诉，唯有把政府的一切收入纳入预算范围之内，包括税收收入，以及非税收入纳入，才可能发挥预算法增进全体国民福利总量的核心功能。试想，如果预算外收入在做预算外运作，体外循环，逃逸预算及其监督，如何发挥预算法的核心功能。要说二次审议稿有一点比较明显的突破和亮点的话，也许就在这里。它毕竟把以往一些没有纳入政府预算的收入这次明确纳入预算法，比如政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算等等。当然，仍然有相当规模的一些收入并未明确纳入政府预算范围，或者说缺乏明确的规定。比如，一些部门运用权力收取的费用、政府部门的奖金，等等，并未纳入预算范围。
　　第三，监督：预算法修订能不能在监督政府预算权力方面有所突破。因为和一切权力一样，预算权力同样会被滥用，而且，权力越大，腐败的可能性就越多。事实上，征纳税人之间权利与义务的不公，主要原因在于预算权力缺乏有效监督并被滥用。可以说，一部优良的预算法，既在于预算权力的民意基础是否坚实广泛，更在于它对预算权力的监督是否到位。问题同样在于，二次审议稿虽在这方面有所关注，但总体而言仍然缺乏明显的作为和实质性的突破，甚至有意无意地扩大了政府的预算权力，加剧了政府与国民之间权利与义务的不公。比如，财政专项转移支付资金由政府决定，这意味着，政府可以不受人大的约束。第三十六条仅仅规定了预备费的提取比例和使用范围，但并没有明确预备费的使用程序，这等于怎么使用预备费，还是政府说了算。又比如，由于宪法把预算的编制权和执行权都授予了政府，预算法就有了第24条和第43条的规定。因此，财政部门就既是预算编制的执行者，又是预算实施的执行者，运动员与裁判员一身兼。遗憾的是，这一点在此次预算法修正草案中也没有给予特别关注和修改，反而进一步给予了强化。而且，未对人大、政府、公民各自在公共预算中的权力（利）和责任作明确的规定，仅仅满足于政府机构内部的监督机制以及官员自身觉悟提高，其隐形危害可想而知。
　　总之，在经历了一次又一次的法律修订失望之后，笔者宁愿调低自己的预期以减少伤害。具体到预算法修订，我认为，只要能在“公开”、“扩围”和“监督”三个方面有一些突破的话，就很难得，很知足了。
　　（20120803各界导报）