王利明：法治建设也需要科学的“路线图”

　　我国自改革开放以来，经过30多年的努力，法治建设所取得的成就是巨大的。但是也应当看到，我国正处于社会整体转型时期，这个转型不仅是从农业社会向工业社会，从计划经济向市场经济的转型，而且也是从“人治”社会向“法治”社会的转型。在转型社会中，必然存在两种体制的特征。30多年经济高速发展，在经济实力大幅提升、人民生活得到很大改善的同时，也带来了大量社会矛盾和社会问题。解决这些社会问题只有通过法治，也必须依靠法治。但这并不是说实现法治就能够一蹴而就，也不是说有了法治就能一夜之间解决所有问题，在我们这种转型国家中实现法治必须依据法治本身的规律和我国的现实情况科学规划和稳步推进，才能够最终实现我们的目的。
　　社会主义法治国家建设进程需要一份“路线图”
　　为了推进法治建设，我们需要一个战略规划。在运作层面上，法治是一种法律秩序和法律实现的过程及状态。因此法治本身就是一个动态的过程，法治建设的推进也必须在党的领导下，有序稳步推进。为此，社会主义法治国家建设进程需要一份“路线图”。这份“路线图”就是对法治这一宏伟目标的最终实现所作出的战略性规划，设定数个不同的实现阶段，以及每一阶段所要达到的阶段性目标，指明每一阶段的具体任务和衡量指标体系。制定这一战略规划的必要性在于：
　　一方面，通过战略规划可以实现向法治国家转型中的社会稳定有序。法治不能“大跃进”，不能脱离社会发展水平。在推进法治的过程中，必然会遇到各种困难和障碍，甚至可能遭遇社会动荡。如果有了战略规划，我们就可以按照所设想的步骤逐步推进，并可以制定预案，即在总体法治战略规划制定之后，各级机关、各部门也应当围绕本部门的各项任务，确定本部门具体落实计划以及相关应急预案。这样，通过富有前瞻性的战略规划以及相关配套政策、措施，就可以有效避免或者缓解对社会可能带来的冲击。
　　另一方面，通过战略规划也有助于推进社会主义民主政治的不断完善。在现代社会，民主和法治是始终不可分离的。民主是依法治国必备的政治基础，没有民主，就不可能使法律充分体现民意，法律在实践中就难以甚至无法得到社会大众的认同。而民主的完善又必须要法律来使其制度化和程序化，并由法律提供充分的政治保障。离开法治搞民主必然会出现社会的混乱无序，甚至出现无政府的状况，也无法真正实现民主。离开民主搞法治，也无法建立真正的法治国家。从根本上说，依法治国在本质上就是民主治国、人民治国。只有在人民主权的思想基础下依法治国，才具有其正确的目标和方向。所以推进依法治国的战略方针必须与社会主义民主政治的建设相配合、相协调，否则任何的努力都将功亏一篑。因此，我们需要通过战略规划来统筹规划我们的民主制度建设，使其在法治的轨道上，逐步、有序、顺利地推进。要不断健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，这也需要制定加强民主和法治建设的战略规划。
　　从我国法治建设的实践来看，采取规划的方式推进改革是行之有效的
　　通过分解法治实现过程中的步骤和措施，制定战略规划是完全可行的。法治目标的实现，不可能完全依照边实践、边摸索的逻辑，而需要事先作出战略性规划。这是因为，法治作为人类文明发展的普遍性成果，在数百年的法律发展史中已经形成了一些具有共性的规律和路径；不同法律传统的法治仍然具有一些基本的共同原则。西方法律发展过程中所形成的法治的基本内涵，我们当然不宜简单地全盘照搬，但也不宜简单地全盘否定。其中的许多内容，对于社会主义法治建设仍然具有相当的启示和借鉴意义。我国的法治建设，既要从这些既有经验出发，又要结合新中国社会主义建设事业的经验，特别是改革开放30多年来的宝贵实践。我们可以将当前建设社会主义法治国家的基本方略分解为多个不同的阶段性目标，根据不同的发展阶段设定其不同的具体任务，以及所要完成的阶段性指标；根据立法机关、司法机关、各个执法主体、普法教育等，分别按照阶段提出不同的要求；并由此建立一整套评价指标、体系。可见，制定这一战略规划是完全可行的。
　　从我国法治建设的实践来看，采取规划的方式推进改革是行之有效的。从立法来看，我们历来都有立法规划，立法规划确保了法律体系的科学性和完备性，从而稳步推进了社会主义法律体系的形成。从行政执法来看，国务院在2004年颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，这一纲要就其性质而言，就是依法行政的规划，各级行政机关正是按照纲要的要求，推进依法行政和建设法治政府，从而稳步地推进了政府法治建设。从司法来看，最高人民法院在司法改革方面一直采取规划的方式，曾经颁布了《人民法院第二个五年改革纲要》等，系统部署2004年至2008年法院改革各项措施，启动人民法院新一轮的全面改革，为司法改革的有序推进发挥了重要作用。但是，从全国范围来看，我们缺乏全面推进法治的规划。
　　在“依法治国，建设社会主义法治国家”的目标下确立各阶段发展目标
　　制定法治建设的战略规划，首先就要明确宪法确立的“依法治国，建设社会主义法治国家”的目标。在此目标之下，可以将法治建设的内容分解为如下几个部分，并分别拟定规划，确立各阶段发展目标：
　　第一，制度建设规划。依法治国，首先必须是依宪治国。法治的形式性要求是，政府所行使的一切权力都必须来源于宪法的授权，并受宪法的制约。实现依宪治国，不仅要全面贯彻和实施宪法，还要建立和完善宪法监督机制，使一切违反宪法的行为都得到及时纠正。在此项任务中，可以具体分解为：公权力的分配和监督，公民基本权利的保护，进一步完善宪法的监督和实施制度、预决算公开和监督制度、选举制度的完善等。
　　第二，立法任务规划。在社会主义法律体系建立之后，我国还有很多具体立法工作有待完善，例如，加快民法典的制定、完善有关社会保障法、对程序法进行必要的修改等等。再如，通过劳动和社会保障制度的完善，来实现公民的社会性权利等。
　　第三，司法改革规划。在司法方面，我们应当逐步建立公正、权威、高效的司法机构，保障司法机关依法独立行使审判权。我们应当继续推进法官职业化，完善诉讼程序、审判监督、执行程序、法律援助、冤假错案的纠正与赔偿等一系列制度；进一步完善法院经费保障、法官薪酬、培训等相关司法保障制度；进一步完善执行程序，化解“执行难”、“执行乱”的问题。
　　第四，依法行政与建立法治政府。一方面，应当进一步界定政府与市场、社会的关系，厘定政企关系、政事关系，进一步压缩政府审批权限、明确行政权力界限、规范行政行为程序、加强行政信息公开，切实维护公民对行政机关的监督权利；另一方面，要进一步加强对行政相对人的保护，完善行政诉讼、复议等制度，逐步扩大对行政行为的司法审查范围和强度。
　　第五，完善对私权的保护机制。公民权利的保护是法治建设的重要目标，这其中不仅包括公民的宪法基本权利的保护，也包括其他权利的保护。这就需要进一步完善立法、切实落实宪法关于基本权利的规定，努力降低犯罪率，规范多元纠纷解决机制，化解各种社会矛盾，充分保障公民的财产人身安全。
　　第六，法治的关键还在于引导公民树立社会主义法治理念、养成遵纪守法的良好习惯。为此，应当进一步加强普法和法治教育的力度，积极探索法治宣传新手段的运用，进一步改革和完善法学教育以及司法考试制度，为国家法治建设培养合格的法律人才。