郑毅：违法行政指导的责任分配及其救济路径

　　【作者按】2012年2月21日，在北京大学举办的《行政诉讼法》修改论证暨建议稿草案发布会上，《行政诉讼法修改建议稿》（北大版）第13条曾引起了与会专家的热烈讨论。该条规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（五）不具有强制力的行政指导行为。”那么，行政指导行为究竟是否可诉？又何谓“不具有强制力”的行政指导行为？笔者认为，从现代法治精神的基本要义来说，行政指导行为的可诉性是不言自明的，于是论辩的核心实质上就指向了行政指导的类型化及其可诉性的分别讨论之上。本文就阐述了基于这样一种视角的观察与浅思。行政诉讼法
　　任何行政法制度都可以粗略分为实体和程序两部分，具体到行政指导的救济制度之中，实体问题对应的就是责任分配，而程序问题对应的就是救济路径。因此，笔者谨从这两个方面对行政指导的救济制度作一管窥。
　　首先，行政指导的责任分配问题。由于在行政指导制度中，行政主体的导向性与相对人的自愿性并重，因此，当由于行政指导产生利益损害时，就不得不面临责任划分的问题由相对人自行承担，还是由行政主体独立承担，抑或是由以上两者分担？笔者认为，鉴于实际情况的千差万别，对于这该问题的回答不能一言以蔽，而应当具体情况具体分析。也就是说，应当根据行政指导所造成的利益损害的种类不同，分为如下情形进行讨论。其一，由于错误的行政指导造成的损失。此时责任的承担，窃以为应当看行政主体在发布的行政指导是否具有“打包票”的成分。举例来说，倘若某县政府发布了鼓励本县农民种植某作物的指导意见，但收获后却由于市场行情变化造成种植户亏损。在这种情况下，倘若当初政法的指导意见只是单纯的对未来市场行情的预测，那么种植户在做出是否种植该作物的决定时就应有自己进行判断的义务，故后来的亏损也只能由自己承担；反过来，倘若政府在指导意见中做了类似“收获后必然盈利”的保证，则实际的损失应当由政府与种植户分担政府过于绝对的保证构成了误导，这在一定程度上就弱化（仅仅是“弱化”，而非“免除”）了种植户自身的判断义务。其二，违法的行政指导。倘若相对人明知该行政指导是违法的仍然遵照履行而最后造成损失，那么该损失应当由行政主体和相对人分担相对人明知行政指导违法，这种“明知”既不能免除其承担损失的责任，也不能丝毫减弱行政主体应当依法行政的义务，因此只能由两者分担；倘若相对人在接受指导的过程中并不知该指导存在违法因素，那么其损失应由行政主体承担。其三，由于行政主体违背信赖保护而造成相对人的损失。情形之一是，如果行政机关在特定相对人接受了行政指导之后改变了行政指导的内容，使得相对人基于变更前的行政指导内容而产生的期待利益部分或全部丧失，则行政机关应当承担赔偿责任即使该变更行为有足够的公益理由，行政机关也不能免除给予遭受损失的相对人一定补偿的责任。情形之二是，如果行政机关在行政指导中明确表示接受行政指导将给予相对人某种奖励，但最后却未予兑现，则行政机关应当承担即时兑现承诺并予适当赔偿的责任。后一类责任的承担，既可以视为因行政不作为所导致的行政法责任，也可以视为因违背先前的约定而承担的违约责任。其四，由于行政指导的异化所造成的损失。这是指行政机关借“行政指导”之名，行“强制性行为”之实。这种情况下，由于争议行政行为已然背离了行政指导“非强制性”的本质属性，故不能再作为行政指导来对待。对于由此造成的损失，可按一般具体行政行为的责任方式进行归结。
　　其次，行政指导的救济路径问题。目前学界对这一问题争论的焦点在于，是否可以通过行政诉讼的途径进行救济。2000年3月10起施行的《行政诉讼法解释》第1条第2款明确将行政指导排出了行政诉讼受案范围，这种立法模式也并不是我国的独创，因为从世界各国的行政法律制度看，大多国家并没有把行政指导纳入行政复议和行政诉讼的轨道之内。从立法的严谨性和行政指导范围的广泛性、方式的多样性之间的矛盾来考虑，这种立法模式是具有一定的合理之处的。但是，随着行政法的发展，这种貌似权宜之计的立法模式也并不是丝毫没有改变的可能。其一，程序法的创新一定意义上取决于实体法的进步，但目前我国的行政法规范对于行政指导的实体规定十分有限，甚至连行政指导的定性问题都尚未解决，在这种情况下单单寻求程序法的单方面突破是不现实的。其二，有学者认为应当构建一种行政程序先行的模式来对行政指导行为进行救济，笔者以为还是应该区别不同情况进行不同对待。倘若先行的行政程序可以产生公证的裁决结果，从节约司法资源的角度来说，自然应当在行政范围内谋求救济；但倘若先行的行政程序明显难以保证裁决结果的公正性与合理性，则应当赋予相对人直接诉诸司法程序的权利。毫无疑问，从整个社会资源的耗费情况来看，这种直接方式的成本较之在行政先行程序中碰壁之后再转而谋求司法救济的间接方式更为低廉，获得的效益也更有保障。这种思路，类似于《行政复议法》中对复议选择制度的设定。其三，在行政诉讼判决类型化的今天，将行政指导纳入行政诉讼体系并不需要引入新的判决类型，亦即：即有的判决类型对行政指导案件的裁判完全可以适用，这无疑为行政诉讼制度对行政指导“网开一面”降低了改革的难度，同时也节约了一笔可观的修法成本。
　　【作者简介】
　　郑毅，中央民族大学法学院博士研究生，法治政府与地方制度研究中心助理研究员。本文的正文部分发表于《法制周报》第522期第07版，原题为《违法行政指导的救济路径》。请以发表版本为准。