解志勇马舒蕾：公职人员财产信息申报与公开研究

　　
　　摘要：公务廉洁是法治政府建设、政府公信力培养的关键，而公职人员财产申报与公开，是公务廉洁的前提。建立公职人员财产申报与公开制度的时机已经成熟，并且迫在眉睫。
　　关键词申报与公开；公职人员；隐私权
　　中图分类号D9221文献标识码A文章编号10089314（2014）03007105
　　收稿日期20140424
　　基金项目国家社科基金重点课题“《行政诉讼法》修改研究”（12AFX005）阶段性成果
　　作者简介解志勇，中国政法大学教授、博士生导师；马舒蕾，中国政法大学2012级硕士研究生
　　
　　一、公职人员财产公开相关理论的共识与争议
　　在我国建构财产申报与公开制度，支持者认为该制度是防治腐败的治本之策，必要而迫切；反对者质疑其存在侵犯隐私权的隐患，有较高风险。
　　（一）共识：反腐需要更高效的制度设计
　　当下，公众对公职人员的普遍不信任已经成为一个严峻的政治问题、法律问题和社会问题。无疑，猖獗的腐败现象是祸根之一，微博、网络反腐屡试不爽，甚至给人留下随手一指皆是腐败1的印象。腐败问题已成为国家法治建设、民族复兴进程中的一大障碍，直接影响着政府和执政党的公信力。
　　腐败产生的根本原因在于，公共利益和私人利益之间冲突的不可避免性。孟德斯鸠指出，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”2卢梭认为，公职人员对社会公共事务进行管理，必然体现有其个人固有意志的印记，会天然地倾向于个人的特殊利益。3鉴于此，仅依靠公职人员的自律来确保公务廉洁，是远远不够的，应对腐败问题必须另觅他途。财产申报与公开制度的实质，是通过事前控制模式控制和减少腐败，不仅能发现潜在的违法、犯罪线索，而且能够有效地减少精英损失、侦查成本，以及腐败导致的国家经济损失、政府公信力和政府形象的破坏等成本，是一项高效的法律制度。
　　（二）争议：公众知情权与官员隐私权保护之辩
　　针对财产申报与公开制度是否会侵犯隐私权，一直有激烈争论。焦点集中在公职人员是否和普通公民享有同样的隐私权。作为公民的一项基本权利，隐私权意味着私领域不受其他任何人恣意侵犯的权利。而财产申报制度强制申报和公开要求，至少在形式上与隐私权保护存在抵牾。
　　这一问题的实质，是如何平衡公共利益与个人隐私利益、公众知情权与个人隐私权之间的关系。笔者认为，正是基于对公益与公职人员私益的价值衡量，隐私权不应成为拒绝财产申报和公开的理由。
　　首先，公职人员的身份和保障公民知情权的要求，决定了其个人（财产）隐私应当服从于公共利益需要。公职人员的隐私权不同于普通公民的隐私权，普通公民享有完整的隐私权，而公职人员在“公民”身份之外，还有“公职”的特殊身份，是“公职”在呼唤财产公开。此外，法治社会要求公众的知情权须受保护，公职人员所行使的职权会对公共利益产生直接影响，对此公众有知情的需求和权利。个人利益对公众利益的必要服从，也要求公职人员不能以隐私权抵抗公民知情权。4
　　其次，政治的公共性和行政伦理的要求，使得国家公职人员个人隐私权发生消减。恩格斯说，“个人的隐私应受到法律的保护，但个人的隐私与重要公共利益政治生活发生联系时，个人隐私就不是一般意义上的私事而是属于政治的一部分，它不再受隐私权的保护，它应成为历史记载和新闻报道不可回避的内容”，5其直接后果是公职人员“个性的法定自我丧失”6。此外，行政伦理既包括公职人员行为的合法性，也包括公职人员在行使公共权力和处理行政事务的过程中面对个人与公共利益冲突时的价值选择。7一旦个人选择“公职（或政治）”作为自己的事业，应当能够预见到，且可以被视为主动放弃了过去、现在及将来部分隐私。
　　其三，信息社会极大地改变了隐私权的面貌。隐私权的重点不再是保持个人信息的秘密状态，而是如何控制个人信息的使用、传播。通过对财产申报资料的查阅、使用目的、方式上设定限制，完全可以做到对财产申报者合法权益的保护，实现财产申报制度与隐私权保护的协调发展。
　　质言之，公职人员财产信息应当申报和公开，但不能是极端没有限制的，范围应当以与公共利益相关为限，并规定相应的保护措施和完备的使用程序，防止个人信息被过度曝光和不合理利用。
　　
　　二、财产申报制度的发展及其缺陷
　　我国从上世纪90年代就开始了构建财产申报制度的进程，经历了由收入申报向财产申报，高层领导干部申报向普通公职人员申报发展的过程。
　　（一）财产申报制度的发展
　　1994年，第八届全国人大常委会曾将《财产申报法》正式列入立法规划。1995年，中办、国办下发《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》（下称1995年《规定》，已失效），首次确立了我国公职人员收入申报制度的基本框架，申报对象是“党政机关县（处）级以上领导干部”，申报内容是“收入”。1995年《规定》实体内容共有七条，涵盖了制度宗旨、申报主体、范围、时间、受理机构、执行监督诸方面，申报主体为各级党政机关、人大政协机关、司法机关的县处级以上领导干部；申报内容为工资、奖金津贴以及劳务所得等各项收入，其实质上是一种个人收入申报制度。规定较为粗陋，可操作性不足，且性质上仍属政策性文件，权威性不高，实践也表明其监督效果甚微。
　　进入21世纪以来，国家又陆续出台了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》，以及若干个党员领导干部报告个人事项的规定，如《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》等。2013年12月，中共中央组织部印发了《关于进一步做好领导干部报告个人有关事项工作的通知》（下称2013年《通知》），标志着申报制度发展进入新阶段。
　　与1995年《规定》相比，内容上有所发展，申报主体、申报范围等均有改进，呈现出从收入申报向财产申报转变、个人财产向家庭财产申报转变的趋势。尤其是申报内容规定得较为详细，除财产信息外，其他许多个人事项也被列入，包括家庭成员的房产、投资、经营企业等事项，以及本人婚姻变化和配偶、子女移居国（境）外、从业等事项。在申报主体上，也扩大到了民主党派、人民团体、事业单位中。
　　2013年《通知》进步尤为明显：一是申报的强制性。领导干部无论是否已经进行申报，2014年1月进行集中申报。对报告不实或者隐瞒不报的，除了可以给予纪律处分，一律不得提拔任用、不列入后备干部名单。这是在现行体制下，从组织人事角度可以做出的最为严厉的惩戒措施。二是规定了对报告的真实性和完整性进行抽查、核实，对拟提拔对象、后备干部等进行重点抽查，这一举措对如实申报起到较好的督促作用。
　　实践方面，2009年初，新疆维吾尔自治区阿勒泰地区、浙江省慈溪市等27个县市开始财产申报和公示的试点8。慈溪市是“单位内部公示”模式。申报范围是本人及配偶、子女等的信息和活动，范围较广；但申报资料限于单位内部公开，社会公众和媒体无法查阅。与之不同，阿勒泰地区是“部分公示”模式，即与职权直接相关的收入如工资等，通过政府网站及当地媒体向社会全面公开。但这种公开并不彻底，而是留有秘密申报，这部分并不对社会公众公开，纪检、监察机关才可以查阅、使用。
　　（二）现行申报制度的缺陷
　　2013年的《通知》，是财产申报与公开制度构建进程中的一个大跨步，但总体来看，仍存在以下缺陷：
　　第一，制度定位是一种内部报告和政治审查制度，对财产信息的公开没有规定，导致监督能力的削弱，因此备受质疑。
　　第二，性质上仍属政策性文件，没有得到立法的确认，且未被纳入立法规划。
　　第三，申报主体限定在县处级以上，对其他与经济事项联系紧密的普通公职人员，无法形成有效的监督。
　　第四，财产范围仍然不全面，汽车、古董、字画等具有较大经济价值的财产及债权债务情况等财产信息均未要求报告。
　　第五，受理审查机关为组织、人事部门，这两个部门没有专门的监督职能，缺乏必需的监督权限和有效的监督手段。
　　此外，地方的试点实践也表明，在财产申报和公开方面，没有顶层设计的地方基层单位的探索意义不大。对申报的真实性、公开的方式以及违规申报的法律责任等制度关键点，应通过立法的形式，将之作为一项常态法律制度确认下来。目前的制度框架仍然是领导干部的申报制度，且没有常态的法律机制，实施效果也不理想，所起监督作用较为有限。
　　
　　三、财产信息申报与公开制度的
　　建构进路和完善建议构建财产申报与公开制度，应该结合我国国情，借鉴先进国家和地区经验，做到有针对性和重视实效性，要精、要管用。
　　（一）进路选择：法治化
　　完善公职人员的财产信息与申报制度的建构进路，必须抓牢法治化这个牛鼻子，泛泛的红头文件难以担此重任。美国、英国、韩国、新加坡、俄罗斯和台湾地区等均通过完善立法的方式，对财产信息申报和公开制度予以确认，并规定拒绝申报（和公开）财产的官员将解除公职，反腐效果良好。
　　财产申报与公开制度既涉及公众知情权的保障，又关系到官员隐私权保护，仅依靠现有的政策性文件予以规范显然不够，应尽早制定《公职人员财产申报和公开法》，或者作为过渡，先出台一部《公务员财产申报和公开条例》。无论采取哪种路径，这一重要制度必须尽快通过立法形式确认下来。可喜的是十一届全国人大常委会已同意列入立法规划和年度立法工作计划，中纪委监察部已于2012年着手起草公职人员财产申报法建议稿。
　　（二）制度设计：全面周延
　　具体制度设计应从监督的有效性出发，兼顾对公职人员必要的隐私权保护。
　　1申报主体。财产申报与公开制度针对的对象，是“公职人员”，而非社会上讨论较多的“公务员”。从世界范围看，绝大多数确立该制度的国家和地区，都是针对公职人员，如我国台湾地区《公职人员财产申报法》所指公职人员，除了立法、行政、司法、监察、考试等国家公职人员外，还包括公营事业、公立学校中的非国家公职人员。这一制度设计原因有二：
　　首先，公权力的分化，引致履行公职人员范围扩大。随着社会发展，现代国家的公权力逐步分化为国家公权力和社会公权力，公共职务据此亦分为国家公职和社会公职，因此，公职人员包括但不限于公务员，公务员属于国家公职人员。
　　其次，所有公职的行使，都有潜在的腐败可能，但因公职的寻租能力不同而存在较大差异。实践表明，权力的可寻租性是众多重大腐败案件的根源。因此，易滋生腐败的权力类型应当成为财产申报公开制度的防治重点。
　　根据现有法律，以下公职人员应该申报。一是《公务员法》中规定的公务员，即依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的相关国家机关工作人员；二是各级人大代表和军事机关中从事公务的人员；三是“参公人员”，
　　即法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织中从事公务的人员；四是国有企事业单位、社会团体中，以及国家机关、国有企事业单位委派到非国有企事业单位、社会团体中从事公务的人员9；五是其他依照法律从事公务的人员，如协助政府从事特定行政管理工作的村居基层组织人员等。
　　从可操作性角度考虑，还要综合考虑行政级别、职权大小、与公共利益尤其是经济利益联系的紧密程度，划定申报主体的范围。如政府临时工，虽然在实质意义上也属公职人员范畴，从事公务并领取相应报酬，但因其实际职权较小，可不列入申报主体。
　　2财产信息内容。基于监督实效性考虑，财产信息应做广义理解，即所有具有金钱价值的权利、义务都属于应当申报的内容。
　　毋庸讳言，这一主张尚存争议。有人认为，公职人员的工资、福利等财产信息，因涉及公共财政理应公开，但其他财产信息如房产、投资、负债等方面，与财政没有直接、必然的关系，属于个人信息和私人领域，公开的理由不足。
　　这种观点是站不住脚的。原因在于，公职人员财产信息具有“公私混合”的特点，使得对普通公民而言属于私人领域的信息被“去隐私权化”。基于公职人员的身份及与身份相关的法律和道德要求，使得本属于私人领域的财产信息的隐私性，被消弭和吸收，“公私混合”信息遂成为彻头彻尾的公信息。
　　原则上，申报主体的一切财产信息，都属于申报范围。根据我国民法规定，财产权利包括物权、债权、股权、知识产权等，其载体涉及不动产如房屋、土地等，各类动产如汽车、钟表、字画、古董、名贵宠物等，以及存款、有价证券和现金货币等。其来源包括工资、福利、奖金及各类补助补贴；从事咨询、写作、书画等劳务所得；投资和企业、公司经营所得；偶然所得；继承所得；赠与或遗赠所得等，相关信息均属于财产信息范畴。
　　特别指出，为防止债务虚构型贿赂，债务状况也属于需申报的财产信息。同时，法律上夫妻财产制具有可选择性，且夫妻财产、父母与未成年子女之财产具有不可分辨性，10使得财产具有某种“家庭属性”，若不规定家庭财产申报，可能会出现转移财产以规避申报的情形。即使不存在公职人员隐匿、转移财产的情形，其配偶等近亲属也可能利用其影响力收受贿赂。因此，除公职人员本人的个人财产，其配偶、子女的财产信息，也应申报，如美国1965年《政府官员及雇员道德操行准则》、我国台湾地区等均采家庭财产申报制。《刑法》上利用影响力受贿罪的规定，正是基于此。
　　3申报时间。我国目前只有初任申报和日常申报，相关国家和地区为了及时掌握公职人员财产的增减变化，一般都规定有任前申报、初任申报和离职申报、及离任后的申报。
　　一般来说，任前申报适用于选任类的公职人员，选举候选人和提名候选人应于选举前或决定任命前申报财产。初任申报和离职申报则针对所有公职人员，其应于任职后、离职前的适当时间（建议为1个月）内申报自己的财产状况，以便掌握任职期间财产变化情况。考虑到权力的实际影响时间，公职人员特别是掌握实权者，在离退休后的相当时期内仍具有相当大的影响力。为防止此类人员利用此种影响而舞弊，应当规定离任后一段时间内仍需进行财产申报，结合各国以及我国法律关于离职回避的规定，以35年为宜。
　　4主管机关及申报材料的审查。借鉴我国台湾地区由“监察部、政风单位、或经指定之单位”，或各级选举委员会受理申报、查核和公布事项的规定，我国大陆地区可以分别确定各级人大常委会和监察机关，负责出任申报的审查核实。离职申报和离任后的申报，由原申报机关受理、审核。这些机关具有相应的监督职权、手段，从可操作性及实施的预期效果来看均有保障。
　　审查机关在接受申报后，应对申报材料进行严格审查，包括申报内容的完整性和真实性，以定期审查、抽查和重点抽查方式进行。如果认为申报人需提供补充说明，或申报不符合法律规定，可要求其进行补正、纠正。
　　法律责任的设定是财产申报制度得以贯彻实施的有力保证。如美国的《政府道德法》中不仅规定了民事罚款、行政处分，还可对故意提供虚假信息的人，判处最高25万美元的罚款或5年监禁。因此，在未来的立法中，对不按时申报、申报不实、隐瞒申报等行为，不仅要规定行政处分，还可对故意提供虚假信息的人，（全部或部分）剥夺一定年限的任职权利、政治权利，情节严重的处以刑罚。
　　（三）核心举措：公开
　　现行申报规定没有涉及公开问题，这正是反腐不力的关键原因。所以公开乃是最为核心和关键的举措。公开方式上，可以按照申报主体的不同，区别对待：
　　第一，查阅公开。受理申报机关应当在收到申报材料一定期间内，将财产申报资料集结成册，置于固定的地点，供社会公众查阅、复印。此种公示方式适用于前文所列举的大部分公职人员。
　　第二，主动公示。对于一定级别（如省部级）以上的行政首长、监察部门负责人、重要岗位人员的申报材料等除应依前款办理外，还应定期刊登政府公报并发布网上公告。
　　同时，应当建立顺畅的举报、检举及回应机制。对媒体和社会公众认为申报数据有假的举报，经过初步审查后，应当作为启动调查的重要线索。无论是否受理举报、审查结果是什么，都应当作出答复。
　　在对申报材料进行公开的同时，也要兼顾对申报人隐私权和其他合法权利的必要保护，并对财产申报资料的查阅或使用，加以目的、用途上的限制，防止不法分子不当利用与恶意传播，减轻公职人员的隐私泄露忧虑。
　　（四）实施关键：配套联动
　　财产申报与公开制度的实施，要充分发挥现代技术手段的优势，尽快完善不动产登记、财产登记制度；利用互联网建立个人信用系统，对财产登记信息实施联网联控，使得对财产的真实性审查具有操作性。
　　财产申报与公开涉及面广、牵扯问题复杂、触动既得利益，鉴于此，有学者建议采用俄罗斯的“或公开或辞职”的革命式方法，或者采取“老人老办法，新人新办法”的温和路径，对新提任干部要求进行财产申报并以一定方式向社会公众公开。目前，温和路线的支持者占多数。
　　考虑到我国公职人员基数大，采用俄罗斯式的方法不仅在成本上国家财政无法负荷，且会使制度推行的阻力大大增加。基于可操作性的考虑，可以要求所有官员财产都应当进行申报，同时，对新提任干部既要求申报，又要将申报资料向社会公众公开。实施方式上，通过扩大地方试点实践，逐步推向全国。对于试点地区，采取一定的激励措施，如对于主动上缴来源不明资产的公职人员，可以免除或者减轻处罚。试点周期不宜过长，主要目的不是论证制度的必要性与科学性，而是发现操作性问题。周期过长，不仅对试点地区有失公允，而且会拖慢财产申报与公开制度的法治化进程。
　　
　　参考文献
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