秦前红：政协事业可欲可为的发展空间

　　作为一名长期从事宪法学教学与研究的学者，对作为我国政治体制重要组成部分的政协制度，我本人其实是缺乏深度的了解，更谈不上有专门的研究。而在本次武汉两会上，我从一名履职多年的人大代表，转任政协委员。这种身份的变化，给了我近距离观察、了解、思考政协制度实际运作的大好机会。
　　新中国的开国者们在谋划建国大计时，对政协如何因应治国理政的新情势进行角色定位有过深思熟虑的考量。毛泽东就曾精辟地把政协的作用慨括为“养士、统战、咨询、监督”，换言之，就是延揽、储备治国之才，促成社会广泛团结、促进公务决策的优化、监督公权力的正当行使，上述思想直至今日还统领着政协事业的发展方向。
　　民主可表征为民主权力、民主决策、民主监督、民主参与四个层面。中国特色的民主发展道路特别强调执政党领导下的有序民主，并用人民代表大会下的一元权力体制来分配政治权力与政治资源。人民代表大会制度作为根本政治制度，既是中国宪政的基本原则，又是人民民主的主要形式和主要渠道。所谓根本政治制度。其根本意涵是其他一切政治制度皆可由人民代表大会制度推导而出，且能嵌入人大体制之中。比如“一府两院”、军事机关、国家元首都由人大产生，并对人大负责。人大配有质询、罢免、弹劾、特别调查等刚性手段保证上述机关接受人大的规制。在此方面，政协制度并不能完全嵌入人大制度之中，政协既不产生于人大，政协从制度层面亦不能监督人大。反之，人大除了以正式通过的法律要求政协服从且执行自己的意志外，实践上亦从未以决定、决议形式向政协表达自己的主张。正因为如此，建国六十多年的历史中，一直有关于政协或进或退的改革主张。进者如五四宪法制定、八二宪法修改时关于是否将政协变为“第二院”的讨论，以及将政协更加权力化、体制化的诉求。退者则有消解政协机关事实上的国家机关地位、打破政协工作人员事实上的国家工作人员身份。
　　二十一世纪民主发展的一个重要迹象是参与民主的普遍化、多样化，这与市场经济发展带来的民主意识提升，网络咨询发展引致的世界扁平化促进了参与信息交换的便利、利益多元形成的决策权力高度集中又高度分化等因素密切相关。在中国，政协委员、人大代表拥有的身份保护、角色荣誉、人脉布局、资源配置的等方面优裕，则更激活了社会各界进入政协、人大以实现政治参与的愿望。近多年来，愈来愈多的实业阶层人士争当委员、代表，足可证成上述观点的成立。
　　政治治理、社会管理对秩序有不假思索的偏爱，对于中国这样的大国而言，更有对率尔操觚式草率的恐惧。但政治发展必须开放政治试错的空间，中国经济发展的成功经验也正在于找到了改革试错的可行之路。中国当下制度发展的最大瓶颈在于试错的空间逼仄，试错的动力机制不足。政治协商制度的改革也许是风险评估最小的试验田。
　　作为一个以民主协商作为最重要功能目标的机构，政协必须因应情势的变迁，回答社会对政协产生公开性、民主性不足的置疑。协商安排的方式，如何能够保证其结构合理、功能优化，既荟萃英才、贤达，又不是完全向资本、权力谄媚，避免在封闭神秘的小圈子里玩弄排列组合游戏，是其必须直面的重大问题之一。
　　作为一个组成人数众多甚至庞大的合议机构，如何既保证每位委员的充分表达权、建议权，又保证其议事的灵便？在公共资源稀缺的情况下，执政者只能对委员的建议选择性地吸纳，但如何使这种选择不变成个人恣意、长官意志？决策的程序规则是什么？是否容许委员的利益诉求公开博奕等等，是政协制度发展殛待研究解决的问题。
　　政协全体大会、政协常务委员会、政协主席团会议、政协主席会议、政协小组会议等诸多会议形式之间，如何保持合理的制度衔接，防范政协内部自身的行政化？政协针对“一府两院”的监督如何既能收获实效，又能避免僭越制度边界，不干扰其他国家机关正常职权行使？等等，更是政协制度在理论上和实践上饱受困饶，需要破解的重大难题。
　　此外，还有政协的人民性与公民性之间的融通，专业性与代表性之间的平衡，精英化与平民化之间的妥协，均是政协制度创新必须考虑的变量。总之，政协制度的发展依然是千绪万端，甚至是一种剪不断，理还乱的迷局。但不畏前路多艰，行动起来也许就能收获希望和喜悦。