秦前红：事情正向好的方向转化

　　据有关新闻报道：全国人大常委会已决定在其法制工作委员会之下成立法规审查备案室，专门审查包括国务院行政法规在内的法律法规的合宪性，不少学者都以积极乐观的态度回应了这一事件，并认为这是我国朝着建立富有实效的违宪审查制度所迈出的重要一步。
　　违宪审查制度的的建立寄予着差不多整整两代中国宪法学人的期盼和思考。一年一度春又是，每年一次的中国法学会宪法学研究会论文集中总不会缺乏关于宪法监督保障方面的论文；老一代的许多许多宪法学者已带着对她的不懈追求，撒手人寰，步入天国，而早年希望传承对此道追求的稚嫩学子，悠忽间已是明镜悲鬓霜，青发变白发。
　　违宪审查制度的建立之所以在我国步履蹒跚，其原因是多方面的：1、我国过去长时期把宪法作为一个革命建设发展阶段的象征和合法性的表征，比如将“五四宪法”称为过渡宪法，将“八二”宪法称为改革宪法，这种动态宪法的观念性存在，很难使我们产生贯彻实施宪法的真正追求。我们把宪法视为制度的合法性象征，会导致重视宪法形式意义的存在超过对宪政的真正追求。2、革命和建设的路径依赖问题。革命通常要破除一切常规，颠倒既定秩序，因此临时性的措施凭借，因事制宜的政策动员和对立竿见影的显性效果的重待等，必然造成对旧的法律的轻慢。而当这一套行为方式又屡试不爽不断成功时更会加剧对政策的迁就与迷信。这也是毛泽东主席为什么投入那么多精力领导起草“五四宪法”，旋即又说我们不靠宪法，主要靠决议，靠开会的原因所在。3、制度理论的逻辑悖论。人民代表大会是我国根本的政治制度，宪法规定全国人民代表大会是最高国家权力机关，它有权行使应当由其行使的任何职权，而且全国人大还有权修改宪法、制定法律、监督宪法的实施，那么从逻辑上全国人大似无制定违宪性法律的可能。但在事实层面近年来却出现了诸多人大立法与宪法不一致的情况。这种理论逻辑的应然与现实生活的实存不和谐的状况，亟需对宪法至上与人大最高的关系进行科学梳理与定位。4、宪政发展战略的偏离。我们过去的宪政观是一种民主宪政观，强调在整体意义上保障人民当家作主，强调宪政应有助于国家、集体利益的推进，有助于国富民强目标的实现。权利不是先定的、固有的，只是国家通过实定法赋予的，导致权利的实现被归结为首先是立法层面的规制问题。
　　全国人大常委会成立法规审查备案室，反映了我国宪政理念的变化，因应了以人为本，保护权利的时代呼唤，代表了我国民主、法治建设的积极进步方向，但由于诸多原因，它只能部分解决过去长期存在的有宪不依、宪法权威缺失的问题，因此我们对它在违宪审查问题上所起的作用尚不可持过于浪漫的乐观态度：
　　首先，全国人大常委会的此举表明，我国在短期内会不采取宪法司法化的路径来解决违宪问题，而立足与通过对法律文件的抽象的审查来避免法律、法规与宪法的冲突。但这种冲突通常会表现为“仓促的冲突”与“隐藏的冲突”两个层面。前者表现为法律、法规与宪法出现了明显的文字、原则、规范含义的矛盾，因而较易发现，而后者只在法律、法规具体运行、实施时才可能察觉，法规的审查备案对后者的解决是无能为力的。
　　其次，立法是一个利益的博奕与平衡过程，从某种意义上说，除了立法技术的粗拙和立法话语的混乱所造成的立法缺陷外，任何法律、法规的存在本身是某种利益的表达和存在，当宪法不是良宪的时候，违宪审查的存在有可能窒碍了社会正当利益的实现。因此，法律、法规审查备案开展的成效如何其实仰赖于审查人员的素质是否优良，审查制度的设置是否科学，仰赖于审查人员能否真正发现宪法的真谛与内在精神并贯彻于审查过程中，而且还要求对审查、备案权滥用的监督与制约，还要求对审查、备案职责与程序的清晰界定。
　　再次，我们不清楚全国人大是以正式决议的形式还是仅以内部机构调整的办法来设置法规审查备案室。宪法规定由全国人大常委会解释宪法、监督宪法的实施，人大常委会能否不经法律授权就将其部分职权转授给其辅助性工作机构的附属机构，其转授行为的正当性法源何在，似乎有待究明。
　　第四，法规审查备案室仅仅解决低位阶的法律与上位阶的法律不一致的问题，充其量只解决了法律之河的流域污染而并没解决河源的污染问题。所以我们断不可以为一个局部性的制度创新而狂喜，而应大踏步地推进违宪审查制度创新的进程。