沈念祖梁嘉琳：从十八届四中全会看司法改革新局

　　十八届四中全会将首次专题讨论依法治国问题，审议《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，这将为本轮司法体制改革提供强有力的支撑。
　　2013年中国共产党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“决定”），提出要“推进法治中国建设”，并提出司法改革要“确保依法独立公正行使审判权、检察权，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，以及探索与行政区划适当分离的司法管辖制度。”这被认为是新一轮司法改革的发端。
　　北京师范大学刑科院副院长、教授宋英辉表示，“这次改革与过去的改革最大的不同是，过去的改革很多是机制上的改革，仅是理顺一些关系，大的框架、体制并不做大的调整，这是相对比较容易的。但是本次改革涉及体制，牵涉面太广。这次司法改革需要一定的时间，而且这个过程当中会有阵痛，会出现各种不适应，这些都是正常的。”“时至今日，司法改革再次被提上议程，解决体制性问题成为司法改革不可回避的问题。否则，缺少体制性保障的规则，运行效果可能仍不明显。”中国人民大学法学院教授陈卫东补充。
　　司改是依法治国重头戏
　　从中共十五大提出“依法治国”基本方略至今已17年。自十五大以来，历次中共党代会报告都强调依法治国是治理国家的基本方略。至十八大，提出“全面推进依法治国，法治是治国理政的基本方式”。
　　事实上，自十八大以来，中共中央总书记习近平在多次重要讲话中，强调依法治国的重要性，无论改革还是反腐，都强调要在法治的框架下进行。
　　中国社科院法学研究所研究员莫纪宏认为，依法治国被纳入执政党治国方略17年，其内涵并没有完全展示。中共把依法治国纳入执政总纲领，既是对改革开放30多年来法制建设的经验总结，也是为未来执政思路和国家发展提供指引，依法行政、建立法治政府有望得到推动。“毫无疑问，司法改革将是四中全会的重头戏。”陈卫东说，“如果说过往十余年的司法改革侧重于法律制度建设，模拟‘法治’以待体制改革的时机的话，当下的十八届三中全会提出的改革规划则为实现体制改革提供了这种社会政治背景与改革的动力。”
　　9月30日的中央政治局会议，提出了“实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化”的目标。同时也是在这次会议上，听取了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》稿在党内外一定范围征求意见的情况报告，决定根据这次会议讨论的意见进行修改后将文件稿提请十八届四中全会审议。
　　“司法体制改革是一项系统工程，其复杂性、艰巨性决定了改革并不是一两条规定就能够彻底解决问题的。‘决定’指明了司法去地方化的改革方向，但改革的具体方案、制度设计仍不明确。应当看到，司法体制改革的成败与否不仅取决于改革方向的正确与否，还取决于是否拥有良好的制度设计。因此，摆在当前的一项重要任务就是研究论证司法改革的可行方案。”陈卫东补充。
　　具体而言，他认为，司法改革方面，十八届三中全会和此后召开的中央深改小组二次、三次会议对司法改革做了许多部署。未来要做的是进一步细化这些部署。比如，省以下地方法院、检察院人财物如何统一管理？要不要设立与行政区划适当分离的行政法院？司法人员分类管理后，法官、检察官、人民警察职业如何保障？这些问题亟须回答。
　　改革进展
　　近年来，中国推进司法体制改革迈出了重要步伐，取得了明显成效，但也要看到，司法人财物受制于地方，司法行政化问题突出，审者不判、判者不审，直接影响司法公信力。要从根本上解决存在的问题，还要靠深化司法体制改革。
　　作为影响中国司法公信力的两大“顽疾”，司法地方化以及司法行政化，有望在本轮司法体制改革中得到去除。
　　中央全面深化改革领导小组第二次会议审议通过的《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》，明确了深化司法体制改革的目标、原则，制定了各项改革任务的路线图和时间表。
　　第三次会议审议通过《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和《上海市司法改革试点工作方案》，包括完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，都是司法体制改革的基础性、制度性措施，对若干重点难点问题确定了政策导向。中央决定这4项改革在6个省市先行试点，为全面推进司法改革积累经验。
　　7月9日，最高人民法院发布了《人民法院第四个五年改革纲要（20142018）》，提出囊括“人财物统归省管”“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”等45项改革举措。
　　截至目前，上海市已于7月先行启动了司法体制改革试点，涉及五大方面：完善司法人员分类管理制度；健全法官、检察官及司法辅助人员职业保障制度；完善司法责任制；探索建立省以下法院、检察院的法官、检察官省级统一管理的体制；探索建立省以下法院、检察院经费省级统一管理的机制。
　　其他五省方面，广东省委全面深化改革领导小组已审议并原则通过了《广东省承接中央赋予的司法体制改革试点任务总体实施方案》，重庆市委常委会会议则审议了《重庆市高级人民法院审判权运行机制改革试点实施方案》，吉林省委全面深化改革领导小组召开全体会议，审议并原则通过了《吉林省司法体制改革试点方案》，湖北省司法体制和社会治理改革专项领导小组审议并原则通过《湖北省司法体制改革试点工作方案》。而据陈卫东介绍，山西省正酝酿探讨，设立一个不依附于任何部门的独立的遴选委员会，这是一个很好的尝试。
　　事实上，早在中央试点前，一些省、市也自告奋勇进行探索。自2012年以来，广东佛山中院、深圳市福田人民法院已在推行“审判长负责制”的改革模式。横琴法院全国首创“取消审判庭建制”、“设立法官会议制度”受到广泛好评。
　　不过，有专家指出地方试点的特殊性也会让人担心是否具备向全国推广的普适意义。北京大学法学院教授傅郁林就对司法改革中某一个地方的试点推广到全国非常谨慎。她认为真正有价值的改革还需要中央部署。
　　此轮司法改革还将是进一步“普法”、促进司法工作去行政化的契机。北京某高校卸任法学院院长吕筏（化名）介绍，他有个学生在某县当法院院长，尽管已经是副县级，但县政府开会，县委办主任一打电话就想通知法院院长参加。法院院长回他一句，你让县长给我打电话。“这不是说他架子有多大，而是说，按照我国宪法规定，司法分支是独立于行政分支的，不等同于县政府下面的委办局，不是让行政分支随便使唤。有了这次‘普法’，以后至少是副县长通知他开会了。”
　　不过改革也并非一帆风顺，吕筏（化名）说，不同利益主体主导的改革，制定的方案肯定不一样。都说法官、律师、法学者想不到一块去，他们想得到一块去才怪呢！任何一个改革背后都要有理论支撑，但司法中立理论能实现到什么程度，有的说要进十步，有的说最多只能进两步，最后都是要相互妥协的，所以从理论到现实肯定是打折扣的。