理钊：古代中国县以下自治问题

　　读地方志书，感觉其立志的原则与官修的国史略有不同。如《临沂县志》（民国五年修纂）载：至元七年（1270年）任山东路统军副使（治所在沂州）的董文炳，与南宋交战，诏命其就地低价采购农民的粮食充作军粮。董看到当地民生困苦不堪，违诏不办。众人均请董遵诏从命，董言自有办法。他上奏陈情：在边界征粮，敌人便知我军缺粮，一不可也；边境农民本已艰难，再征军粮更苦，二不可也；让我们的边民困苦不堪，边民谁还归顺我们？三不可也。于是“帝大悟，罢之。”这一个故事，立意十分明显，旨在褒奖体恤边民，即沂州居民的官员，尤其是结尾的“帝大悟”一语，如果在国史中，断不会如此下笔，即使要写帝王同意董文炳之陈奏，也应为“帝嘉其深体朕意，准之”，把功劳划到帝王的账本上去才可。
　　对于国家的历史，杨联陞先生说：“从唐朝开始，史书官修已成为主要方式。”官修国史，虽然是后一朝代为前一朝代修史，但其坚持的原则，却是着眼于当朝及后代。明朝定国之后，为元朝修史，朱元璋曾下谕旨：“元虽亡国，事当记载，况史记成败，无劝惩，不可废也。”劝惩什么，自然是以史为鉴，劝当朝臣工忠于王家，惩戒对于当轴怀有二心者。所以，国史的修史原则很明确，重在称颂帝王之功德，褒奖忠臣孝子，谴责叛臣逆子。总之，是帝王为史书的中心。而地方志书，尤其是记载地方执政者宦绩时，选择的标准则重在利民、保民、养民。还以《临沂县志》为例，如万历21年（1601年），贾宗正知沂州，“时值荒歉，道殣相望”，贾知州“躬为赈灾，全民甚众”，结果“竟坐此拂上官意旨，被论东归。”再如雍正12年（1729年），李方膺任兰山知县。当时的山东总督王士俊“喜言开荒”，以致弊端丛生，民不堪其苦。李方膺在兰山不为所动，上级一再催办，李便力陈“开荒之弊”，以致惹恼王总督，“劾以他事系之狱”。民众听说李知县为民获罪，自发轮番探狱。狱吏不让入监，百姓们就把带去的钱物、鸡黍自墙外投入，连屋上的瓦沟都填满了。又如崇贞六年（1638年）知沂州的王崇显，执政期间“不减市民物值，不短匠役工价，人以此贤之。”一个官员仅仅是买市民的东西按价给钱，请工匠干活不短缺他们的工钱便入了史册。
　　地方志书为何持此修史原则？我以为来自于地方自治的原因。徐中约在《中国近代史》中说：“在每一个县里有一些村庄、城、镇、乡和集市。这些乡村区域的管理留给了当地居民来运作，国家的行政管理停留在县一级。”而县一级的行政管理，职责何在？以清朝为例，陈致平在《中华通史清史后编》中说：“知县（七品）掌一县之政令教化，凡平赋役、听狱讼、督贡士，以及养老祀神，皆须躬亲。所属有县亟（正八品）、主簿（正九品）、典史、巡检、驿亟、税课大使等，分掌户籍、钱粮、司法、治安、邮传、税收等事。”另外，县还办有官学，设“儒学教谕”一人，正八品，“掌训迪生徒之事。”一县之内，除上列诸事之外，其他事务，政府则不管不问，全由“当地居民来运作”，即自治。
　　所谓自治，是指一定区域内的居民，依照既定的规则，对涉及个人事务之外的公共事务进行自我管理。从古代中国的政制看，对于县级政事的管理实行的是选择性管理，政府所管事务仅限于税赋、司法、治安等公共事务，其他如公共经济、公益事业，以及居民之间平常纠纷的处理等，皆在自治之内。
　　从《临沂县志》所载看，基本如此。如教育，县内虽设有官学，但“自明迄清，学校视为具文，士子不必居学校。所谓宫学者不过为孔庙之代名词，故斋舍久废。”县以下的教育，依靠的主要还是民间自办的学塾。再如恤政，名义上有官办的济养堂，但“只收养孤贫八名”，远不如由乡绅富陆捐输的普济堂，“今共有地十四顷一十一亩余，共收租二千七百三十九千余，额养贫三十八名。”余钱还供县女子学校、图书馆、女子师范讲习所使用民国五年记。
　　自治事业中还有困利局，于光绪二十八年（1903年）设，“以积谷变价山路息银及邑人周郑氏捐款作为本金，借给贫民不收利息。民国四年（1915年），邑绅崔文焯捐大洋五百元以资扩充。”再就是水龙会，“有二，一同治十一年（1873年）十一商家捐办。一光绪二十六年（1901年）城区绅董捐办。宣统元年（1909年），邑绅吴遵泰捐置新式水龙一架。”再如县内桥梁，志书共记大小桥梁二十座，有些虽然说明为某任知府、知县倡修、重修，但所用资金，均为地方乡绅捐助。
　　由地方志书的记载看，古代中国县以下的自治，业绩颇丰。但是，自秦朝统一中国，设立郡县政制，一直到清朝覆亡，这种县以下的自治，历经二千余年，中国为何没有形成完善的县以下的自治制度，更没有养成中国人自治的精神，或者说是自治的习惯呢？中国绝大多数的人，均为县以下区域的居民。
　　地方志书记载的县以下自治的“治绩”固然可观，可缺少几样自治所应有的核心的东西：一是没有固定的自治组织，尤其是具有公共管理职能的自治组织。比如，“村、城、镇、乡和集市”均为当地居民来运作，但没有由公选而成立的自治组织，诸如自治会之类，经居民推举而成立的，可以行使一定公权力的自治组织。村子里，虽然有自我管理的组织，但多为宗族制的管理。这可以从著名作家赵德发先生的长篇小说《天理暨人欲》中看到，书中所写的律条村的自治，虽然具有自治的功能，但实质上则是“宗法管理”，宗法管理与皇权专制，本质上是相同的；二是相应地，自然也没有共同遵守的自治的章程或条约。一些自治而得的公益事业，如困利局、水龙会之类，成本虽然由邑绅捐输，但日常管理却为具有官方性质的机构管理，如水龙会的新式水龙，即由民团管理。这种自治，便带有“官办民助”的样子。
　　所以，古代中国县以下虽有自治，但实际的运作则是，一事起而临时动议，事毕则人散。最为典型的则表现在修桥、筑路等公共事业上，事情起，而发起“自治”，一旦工程告成，“自治”也就解散了。这种自治，应该是“有限的自治”，与现代政治意义上的自治相比，形虽同而质则异。
　　不妨以美国开发西部时的自治为例。自1775年美国宣布独立，至1861年南北战争起的一百年间，是美国开发西部的重要时间，尤其是西部发现金矿之后，东部地区的很多冒险家、梦想家竞相奔逐而去，使得原本荒无人烟的西部，一时人多为患，因矿而兴的居住点逐渐发展成为市镇，但由于没有政府机构，致使盗窃、抢劫、杀人等刑事案件时常发生，居民的人身及财产安全均受威胁，于是市镇居民在矿主、商店店主等倡仪下，聚首开会，协商自治章程，成立法庭、警局，投票选举法官和警长，很快建立了市镇的秩序。后来，政府机构延伸过来，承认自治组织，地方秩序仍由其管理，所不同，只是经过了法律备案而已。
　　对照比较，就会发现，中国古代县以下的自治，与现代政治意义上的自治有着根本性的不同。首先，中国古代县以下自治为皇权笼罩之下的自我管理，自治的范围，只限于政府公权力以外的事务，这种自治，甚至也不包括村、镇一级的公权力的自我产生；其次，没有精神上的自治。整个自治范围之内的居民，在文化精神上是束缚、受治于“君臣”文化与“忠孝”精神之下的。在这种文化和精神框架之内，难以产生真正的自治意识，自然也就难以形成自治的习惯。在中国古代县以下的自治中，地方乡绅，特别是有功名在身的乡绅虽然可以县里的知县叫板，但其凭借的力量不是自治中集合起来的民意（得票率），而是来自于皇帝给予的特权诸如秀才见了知县可以不必下跪，未剥夺其功名之前，知县不得拘押秀才以上有功名者等。
　　第三，也是最为重要的一点，郡县政制的运作是压制县以下的自治的，其表现就是一县之长，均由皇权自千里之外选调而来，而不用本地的士绅出任本县首长。这种“任官回避”制度，名义上是防止出现地方贪腐实际上，这种回避制度，对于官僚体系内的腐败，所起的抑制作用产不大，实质是担心由本当士绅做县令，倘有雄才，容易以自治之名，酿成县域独立之势。一县之自治性的独立，尚能武力弹压，若中国之内二千余县大多自治，法便难以治众。
　　因此，中国古代所谓县以下自治，从皇权的角度上看，实质是皇权为节约治理成本，不愿承担地方公益建设之开支，而采用的便宜之计，并非为维持地方活力而由其自治发展。由此倒也看出，中国皇权专制制度的精致性，以文化的强制灌输，将国民笼罩在君权至上、皇恩齐天的精神统治之下，而在具体的政制上，把县以下区域的居民事务，择其次者，及须有建设成本者，由当地居民“自治”。而居民所缴税赋，仅用于皇权维护这种政制的开支，以及官僚体系内人员的奢靡生活。这种自治，徒具名号而已。
　　2017年7月5日