杨东平：现代学校制度：教育改革探索与思考

　　不同于单纯的公办学校或民办学校，我国中小学阶段非公非私、亦公亦私的“名校办民校”、高等教育阶段的“独立学院”被认为是一种制度“创新”、办学体制多样化的“改革实践”，是公、私之外的“第三条道路”。这种不规范的办学行为，固然可以奏效一时，但后患很多。2006年3月，教育部、国家发改委等明确“坚决停止审批新的改制学校”，对已改制学校要在调查研究的基础上进行清理规范，为这一政策画上了句号。剩下的问题是如何规范、对转制学校进行再转制了。事实上，上海、南京等地已经开始规范“转制学校”，上海市于2005年成立了课题组，研究如何促进转制学校“体制身份的合法化、合理化、明确化”，使它成为“产权明晰、自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的教育实体。”方案是“非公即私”、“不进则退”：或者通过外部资金注入、产权变更和明晰化，改造为民办学校；或者退回为传统的公办学校。如上海市已有一批转制学校转为公办学校，按公办学校标准收费。
　　对于已经享受过市场好处的“转制学校”，这并不是一个好消息。他们既不愿意简单地把学校卖给并不一定懂得教育的民营企业，也不愿意简单地重回到陈旧的传统管理中，这意味着无所不在的管制、控制，官僚化和低效率。他们在寻找现实中的“第三条道路”。
　　“第三条道路”的思维，对于我们打破非此即彼的二分法具有解放思想的启示价值。深入分析“名校办民校”、“独立学院”的办学机制，除了营利的追求之外，不能否认它们对办学自主权、教育自由的追求。“转制学校”不愿意重回缺乏活力的旧体制是令人同情的，毕竟，它们已经呼吸过市场自由的空气。这里存在一个值得关注的真问题：为什么办学自主权和高收费捆绑在一起，仅提供给民办学校或“民营学校”？一位民办教育家一语中的：民办学校是用钱赎买办学自主权！但是，办学自主权为什么要用钱来赎买？
　　的确，按照现代政府治理的理念和法治的精神，按照现代学校管理的理念，举办者的身份、经费来源与办学权，原本是应当分离的不同的事，并非必然捆绑在一起。学校是否能够拥有办学自主权，并非来自其资产属性，而取决于不同的制度安排。在多数市场经济国家，“现代学校制度”同时适用于公立和私立学校，政府对义务教育阶段的私立学校同样提供经费资助，学校的办学自主权在学校。公办学校不仅应该、也完全可以拥有办学自主权。问题在于要改变传统的行政管制，无论学校的公、私性质，按照教育规律和办学逻辑向所有学校赋权，使学校拥有原本属于自己的办学自主权。因而，在“自由的”民办学校和“不自由”的公办学校之外，所谓的“第三条道路”，其实就是建立普适的“现代学校制度”。
　　关于“现代学校制度”的制度特征和内涵，在理论界并没有充分的共识。比较常见的意见，来自两个不同的逻辑：一是从扩大教育资源等经济属性产生的学校治理理念，强调产权问题、自主经营和董事会制度、学校与政府和市场的关系问题等。另一个是从学校培养人的教育属性产生的治理问题，更强调学校的校本管理、人本管理等内部管理制度，重视学校与政府、社区、学生和家长的关系。有学者将现代学校制度的基本特征概括为：“（1）依法自主经营的学校制度，包括学校具有独立的法人地位、政府职能与学校职能的分离、国家权利与学校法人权利的分离、产权与经营权的分离等内容；（2）科学、民主、开放的学校管理，包括校本机制和人本原则，以及依法治校、民主治校、专家治校、以教学为中心、允许学生自主择校等内容；（3）家庭、学校、政府之间的伙伴关系，包括社区、家长、学校之间的互动关系和学习型社区等内容。”这大致包括了“现代学校制度”的基本问题。
　　无论从哪个逻辑，都指向了以政府职能转换为主要内容的教育行政改革。事实上，如果政府不放权、不向学校赋权，就不可能出现“新型的”政校关系和现代学校的法人治理结构。
　　《十一五规划纲要》提出的深化体制改革的意见，为教育体制改革提供了新的思想资源。《纲要》不仅提出了加快建设服务政府、责任政府、法治政府的目标，而且对“推进政府职能转变”提出了按照“政企分开、政资分开、政事分开以及政府与市场中介组织分开”的原则，合理界定政府职责范围，加强政府社会管理和公共服务的职能。这四个分开的概念同样适用于教育。
　　由于使所有学校都拥有办学自主权是一个比较遥远的理想，是一种愿景和目标，有赖于国家行政体制、教育行政体制的整体改革；作为替代性方案，在整体制度没有根本改变的情况下，能否进行局部性的改善、进行学校“改制”的试点呢？答案是肯定的。中国二十多年来改革开放的经验，改革之路就是这样走过来的。
　　这一轮学校“改制”，要改的不是姓公姓私的产权性质，而是恢复和重建学校的自主性，建立“新型的政校关系”。在现行制度框架下赋予部分学校自主权的操作性方案之一，是学习和借鉴国外“特许学校”制度，在规范“转制学校”的过程中，将一些“转制学校”转变为中国的“特许学校”。
　　特许学校，是在美、英等国基础教育改革中出现的一种新型学校。它由创办者拟定一份章程，经政府批准后，由举办者按照章程办学，自主管理学校。如不能实现既定目标，则取消其“特许权”。特许学校可以从公立或私立学校转型而来，也可以是有共同教育主张的群体根据自己的意愿新建。学校仍属于公立教育系统，它的资金大部分来源于公共教育经费，因此也是免费的，但实行开放招生，在聘用教师、经费使用、课程设置、校历安排等方面有很高的自主权，不像公立学校那样受上级行政部门的监督和管制。这对有教育理想的校长、教师有很大的吸引力。它形成了与常规公立学校不同的教育品质、特色、风气，受到家长和学生欢迎。美国各州的《特许学校法》规定不一，不同类型的特许学校在运行方式上有一定的差异。这种特许学校，和英国由中央直接资助的拨款公立学校，基本理念就是使它摆脱教育行政部门的管制，赋予它较大的办学自主权。
　　类似的是1991年之后在香港实行的“直资学校”，由香港政府提供“一笔过”拨款，学校在教师编制、人事安排、资源运用方面更具弹性；学校可收取学费筹集资源，提供额外设施或服务，但必须向有需要的学生提供奖、助学金。
　　独立学院的规范问题更为复杂，经济性质的问题更多，但其基本问题与中小学的“转制学校”是非常相似的，可与规范“转制学校”的实践互为参照。