任进：地方人大及其常委会如何贯彻党政领导干部问责制

　　为完善领导干部行为规范，强化领导干部的责任意识，我国逐步建立了党政领导干部问责制。地方各级人大常委会依法行使监督权、人事任免权，在贯彻实行党政领导干部问责制中负有重要责任。
　　一、党政领导干部问责制与地方人大常委会的人事任免和监督工作
　　（一）党政领导干部问责制的概念、特点和意义
　　官员问责制是许多法治国家或者地区建立的制度，如西方国家普遍实行的引咎辞职制、我国香港和澳门特别行政区建立的高官问责制等。
　　官员问责制在我国表述为党政领导干部问责制，关于对党政领导干部的问责，主要有广义和狭义两种理解。从广义上说，是指对违法违纪党政领导干部追究的各类责任，如人大罢免、人大常委会免职或者撤职、政纪处分、党纪处分、引咎辞职或责令辞职、刑事责任等的总称。
　　从狭义上说，党政领导干部问责是指对党政领导干部，不履行或者不正确履行法定职责，给国家利益、人民生命财产、公共财产造成重大损失或者恶劣影响的，由有关机关按照干部管理权限规定对其进行责任追究。根据2009年7月中办、国办印发的《关于实行党政领导干部问责制的暂行规定》（下称问责暂行规定），对党政领导干部实行问责的方式分为责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职和免职；党政领导干部受到问责，同时需要追究纪律责任的，依照有关规定给予党纪政纪处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。
　　党政领导干部问责制与党纪处分、政纪处分和刑事处罚，在责任的性质、适用对象和范围上有所区别：前者主要是一种政治责任或者领导责任，有的也是法律责任，后者主要是纪律责任或者法律责任。但它们有密切联系，共同构成对党政领导干部的责任体系。
　　长期以来，在我国党政机关，依法办事的观念比较淡薄，一些领导干部习惯于运用手中的权力，而不习惯或者不愿意承担相应的义务和责任。虽然相关法律、规定实行行政首长负责制，但因职责不清或者权责不一致，或者因缺乏配套的制度和措施落实、相关法规注重有关领导干部的权力、忽视责任的规定，导致实际工作中有的行政机关领导干部在其职责范围内，对直接主管的工作不负责、不履行或者不正确履行职责，而没有承担相应的责任。一旦由于失职、失误或者失察造成国家、集体财产或者社会公共利益重大损失或者重大责任事故时，往往以“集体决策”诿过，或者以“交学费”搪塞或者敷衍。这既助长了行政机关领导干部的不负责任意识，也削弱了政府公信力和执行力。
　　推行党政领导干部问责制，从制度上明确问责的性质、问责的对象和范围以及问责的方式和程序，与法律规定的政纪处分、党纪处分等制度形成互补，相互促进。另外，可以强化各级党政机关领导干部的责任意识，建立和加强对行使权力的监督制约机制，使权力与责任紧密挂钩；也有利于法律、法规、规章和政策得到全面、正确实施，提高政府执行力和公信力。
　　（二）党政领导干部问责制与地方人大及其常委会的工作关系密切
　　在对党政领导干部责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职和免职的方式中，对其中的“免职”，是理解成狭义的“免去职务”，还是还包括“撤职”和“罢免”？我认为应当作广义的理解。从《问责暂行规定》的规定看，对党政领导干部的问责与地方人大及其常委会的工作关系密切，而“罢免”、“撤职”和“免职”都属于人大及其常委会的职权范围。
　　按照规定，受到问责的党政领导干部，取消当年年度考核评优和评选各类先进的资格。引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务。对引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，可以根据工作需要以及本人一贯表现、特长等情况，由党委（党组）、政府按照干部管理权限酌情安排适当岗位或者者相应工作任务。
　　引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年后如果重新担任与其原任职务相当的领导职务，除应当按照干部管理权限履行审批手续外，还应当征求上一级党委组织部门的意见。
　　对党政领导干部实行问责，要按照干部管理权限进行，而根据有关规定，对问责的主体主要有问责建议机关和问责决定机关。这里的“问责决定机关”包括各级党委、人大及其常委会和人民政府。可见，各级人大及其常委会在在贯彻实行党政领导干部问责制中负有重要责任。
　　二、在依法行使监督权和人事任免权工作中贯彻党政领导干部问责制
　　（一）地方人大及其常委会是对党政领导干部问责的决定机关之一
　　根据《宪法》、《各级人大常委会监督法》和《地方组织法》，与党政领导干部问责相关的方式主要有：
　　（1）罢免。县级以上的地方各级人大举行会议的时候，主席团、常务委员会或者110以上代表联名，可以提出对本级人民政府组成人员的罢免案。乡、民族乡、镇的人大举行会议的时候，主席团或者15以上代表联名，可以提出对乡长、副乡长，镇长、副镇长的罢免案。地方各级人大有权罢免上述人员。
　　（2）免职。地方各级人大常委会在本级人大闭会期间，决定副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的个别免职；根据省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长的提名，决定本级人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长的免职。
　　（3）撤职。地方各级人大常委会在本级人大闭会期间，决定撤销个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的职务。
　　（4）辞职。县级以上的地方各级人民政府领导人员，可以向本级人大或者常委会提出辞职，由本级人大或者常委会决定是否接受辞职；乡长、副乡长，镇长、副镇长，可以向本级人大提出辞职，由大会决定是否接受辞职。
　　地方人大及其常委会作为对党政领导干部问责的决定机关之一，有权按照干部管理权限行使人事任免权，依法决定对由其选举、决定任命的相关人员的问责。
　　地方人大及其常委会行使的监督权，如听取和审议“一府两院”工作报告或者专项工作报告、对计划和预算进行监督、对法律法规实施情况检查、规范性文件的备案审查、询问和质询、特定问题调查、罢免或者撤职案的审议和决定等，有的就是问责方式，有的可以引起问责的后果。
　　（二）地方人大及其常委会贯彻执行党政领导干部问责制的原则、情形、方式和程序
　　地方各级人大及其常委会依法行使人事任免权和监督权，在贯彻实行党政领导干部问责制中肩负重要责任。因此，要正确理解党政领导干部问责制的性质和特点，分析党政领导干部问责制与现有政纪处分、党纪处分、刑事责任追究的关系，了解《各级人大常委会监督法》规定的监督方式、《地方组织法》规定的人事任免方式和党政领导干部问责制的适用方式之间的衔接关系，遵循党政领导干部问责制的基本原则、方式和程序，正确履行作为问责决定机关的法定职责。
　　根据《问责暂行规定》第二十一条，对经各级人大及其常委会选举或者决定任命的人员实行问责，按照有关法律规定的程序办理。这说明，《问责暂行规定》中的规定，对地方各级人大常委会的人事任免和人事监督也是适用的，但这里的“问责”是狭义的“问责”，还是广义的“问责”呢？我认为，这里的所谓“问责”，是指的对经各级人大选举或者其常委会决定任命的人员的“问责”，即《问责暂行规定》列举的五种问责方式中，涉及地方人大及其常委会人事任免工作的辞职、免职（罢免、撤职），而不包括其他形式，如质询、特定问题调查等，更不包括党纪处分、政纪处分和刑事处罚等责任追究方式。
　　地方各级人大在决定罢免地方人民政府组成人员时，地方各级人大常委会在本级人大闭会期间，决定撤销地方人民政府个别副职领导人员或者决定地方人民政府副职领导人员的免职时；地方各级人大常委会根据省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长的提名决定本级人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长的免职时，以及地方各级人大或者常委会决定是否接受地方各级人民政府领导人员提出的辞职时，都要遵循《问责暂行规定》中规定的的原则，坚持严格要求、实事求是，权责一致、惩教结合，依靠群众、依法有序。被问责的党政领导干部，应当有下列情形之一：决策严重失误，造成重大损失或者者恶劣影响；因工作失职，致使本地区、本部门、本系统或者者本单位发生特别重大事故、事件、案件，或者者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者者恶劣影响；政府职能部门管理、监督不力，在其职责范围内发生特别重大事故、事件、案件，或者者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者者恶劣影响；在行政活动中滥用职权，强令、授意实施违法行政行为，或者者不作为，引发群体性事件或者者其他重大事件；对群体性、突发性事件处置失当，导致事态恶化，造成恶劣影响；违反干部选拔任用工作有关规定，导致用人失察、失误，造成恶劣影响，以及其他给国家利益、人民生命财产、公共财产造成重大损失或者者恶劣影响等失职行为。
　　各级人大代表或者常委会组成人员、主任会议或者专门委员会、工作委员会在参与监督和人事任免过程中，如遇到涉及问责的情况，可以按照规定的程序，反映情况或者提供线索，由有关机关或者部门按照权限和程序进行调查，对需要罢免、撤职、免职、辞职的，向地方人大主席团或者常务委员会的主任会议提出建议，由人大或者常务委员会作出决定。
　　另外，各级人大及其常委会在依法行使人事任免权和监督权，对党政领导干部进行政纪处分的决定中，也要注意其与问责制、人大及其常委会监督工作的衔接和协调。一般情况下，对经地方各级人大选举或者常委会决定任命的地方各级人民政府领导人员给予处分，依法由上一级人民政府决定，但拟给予经县级以上地方人大选举或者常委会决定任命的县级以上地方人民政府领导人员撤职、开除处分的，应当先由本级人民政府向同级人大提出罢免建议。其中，拟给予县级以上地方人民政府副职领导人员撤职、开除处分的，也可向同级人大常委会提出撤销职务的建议。按照管理权限，对地方各级人民政府工作部门正职领导人员给予撤职、开除处分的，应由本级人民政府向同级地方人大常委会提出免职建议。
　　因此，各级人大及其常委会要切实依法履行作为问责决定机关的法定职责，区分问责与政纪处分的不同和各自权限，并处理好党政领导干部问责与政纪处分等责任追究的衔接、协调工作。
　　三、加强地方人大及其常委会对党政领导干部问责制的监督
　　（一）地方人大及其常委会对党政领导干部问责的作用缺失及其原因分析
　　当前，党政领导干部问责制中不少问题还没能够很好解决，地方人大及其常委会对党政领导干部问责制的监督作用还没有得到充分发挥。
　　其一，地方人大及其常委会作为问责决定机关之一，存在主体缺位。按照宪法的规定，各级人大及其常委会是同级国家权力机关，行政机关、审判机关、检察机关都要对人大负责。但实际情况是，不少地方人大及其常委会作为问责决定机关的地位并没有得到应有的充分尊重。目前，党政领导干部问责主要还是局限于党政机关内上下级之间，有的应当提交地方人大及其常委会审议决定的问责事项而没有提交。
　　其二，党政领导干部问责制，是一种对党政领导干部失职、失误、失察行为追究责任的制度，主要是一种政治责任或者领导责任，但有的也是法律责任，由于对党政领导干部问责的性质认识不清，问责制在一些地区和部门没有依法进行，有的流于形式。一些地方和部门把问责制形式化、简单化了。特别是面临信息化和网络化的时代，政府及其部门非常注重自己的公共形象，可能导致问责制的实施更多地取决于媒体和社会的关注程度，而不是事件本身的大小及性质。有关部门启动问责制，对负有责任的官员进行处理，更多的为了一时的息事宁人，而不是从法律视角来认识，对应该依法经过地方人大及其常委会审议决定的相关责任人的问责事项，有的地方没有经过人大及其常委会审议决定，这使问责制的应有作用打了折扣。
　　其三，党政领导干部问责的监督机制不完善。由于问责程序不健全，在问责过程中，谁来监督、监督什么、如何监督缺乏明确规定，而法定的人大及其常委会对官员的监督制度与对党政领导干部问责制如何衔接的规定也暂付阙如，这使地方人大及其常委会应遵循什么程序进行问责，不是十分清楚。另外，对党政领导干部问责后的监督，如问责的效果如何、公众有何反应、官员如何复出等如何监督，也都存在缺失。
　　以被问责官员复出为例。2012年1月，曾因上海“1115”大火撤职的原上海市静安区委副书记、区长张某某和原副区长徐某某，
　　悄然复出；去年11月，因宜黄自焚事件被免职的江西宜黄县委书记邱某某、县长苏某某获新的岗位任命。相比官员被问责时的高调，官员的复出往往显得低调，这难免引起公众的猜疑。
　　其四，有关问责制的法律还很不健全。因为在问责制上还有许多问题尚未解决，所以我国至今还没有一部关于党政领导干部问责的法律、法规。问责的主要依据是《党内监督条例（试行）》、《党纪处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》以及《公务员法》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》、《公务员职务任免与职务升降规定（试行）》中的相关规定，还有最新出台的2010年中央办公厅印发的《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法》和2009年中办和国办联合发布的《问责暂行规定》。但是上述文件法律效力如何、与现行法律如何衔接，仍不十分清楚，特别是对于党政领导干部问责及复出问题尚未在制度上形成体系，存在一些漏洞。甚至这些文件中，对作为问责决定机关之一的人大及其常委会，都鲜有提及。
　　（二）地方人大及其常委会要加强对党政领导干部问责制的监督
　　解决上述问题，首先在要正确认识党政领导干部问责制的性质。在笔者看来，党政领导干部问责制是广义的，是官员要承担的各种责任的集合体，也是对官员要追究的各种责任的体系。所以，对党政领导干部问责不仅是要其承担政治责任，也是追究其法律责任。地方人大及其常委会不仅要切实履行作为问责决定机关的责任，也要发挥其对问责制贯彻执行的监督作用。
　　其一，要建立和完善人大及其常委会对党政领导干部问责的监督机制。必须更好发挥地方各级人大及其常委会在党政领导干部问责中的作用，改变目前党政领导干部问责绝大多数由党政机关内部进行的现象，使对官员的有选举、决定任命权的地方人大及其常委会发挥应有的作用，对应问责的官员依法决定罢免、撤职、免职和接受辞职。
　　其二，扩大公民应有更多机会参与对党政领导干部的问责。从宪法原理上看，政府官员经过授权才拥有公共权力，应对人民负责，但基于中国的政治体制，宪法规定人民行使国家权力的机关是全国人大和地方各级人大，但宪法也明确人民通过各种形式和途径依法管理国家事务和社会事务。与人民政治参与积极性不断提高相适应，地方人大及其常委会在问责过程中，应保障当地居民依法通过各种途径和形式，参与对官员的问责。
　　其三，加强对被问责党政领导干部复出的监督。在有的地方，被问责官员复出得不够透明公开，归根结底是因为党政领导干部问责及复出制度有待完善，因此建立更加科学的党政领导干部问责及复出机制是当务之急，其中，地方各级人大及其常委会的作用不容忽视。地方各级人大及其常委会不仅是问责决定机关之一，对问责官员的复出事宜，地方各级人大及其常委会也应该加强监督。同时地方各级人大及其常委会要做好宣传、组织工作，保障居民知情权、参与权和监督权。
　　其四，立法机关应当在目前《党纪处分条例》、《问责暂行规定》等党的规范性文件基础上，出台关于党政领导干部问责的规定，规范问责主体及权力、问责事由、问责条件、问责程序（包括责任的认定、问责的启动、问责的决定、问责的监督、问责官员的复出等）等，实现党政领导干部问责的制度化、程序化、规范化。
　　最后，从根本上说，保障党政领导干部问责制的贯彻落实，必须坚持人大及其常委会的工作始终为了人民、依靠人民、服务人民，对人民负责的正确方向；坚持和改善党的领导，发挥党委对同级国家机关的领导核心作用，同时坚持依法执政，支持人大及其常委会依照宪法、法律，积极主动地、独立负责地、协调一致地开展党政领导干部问责工作。
　　任进，国家行政学院法学部教授。
　　载《中国党政干部论坛》2011年12期，发表时有删节