赵鹏：知识与合法性：风险社会的行政法治原理

　　【摘要】现代社会是一个风险社会，作为回应，风险规制活动广泛兴起。然而，“面向未知而决策”的特点，意味着政府往往需要在知识尚不充分的情况下即采取规制行为。这导致法律对行政的约束软化：通过授予大量的裁量权和放松比例原则的要求，行政机关拥有了更多的选择空间。面对这一扩张了的行政权，可以考虑采取一种程序主义的进路，使决策建立在对已有知识充分探索和审慎考量基础上。其中，又特别需要注意妥善处理科学与民主的关系。
　　【关键词】风险；知识；行政法治
　　一、风险社会与行政任务的变迁
　　风险，指特定时间内某种特定危害发生的可能性或者某种行为引发特定危害的可能性。〔1〕核能、转基因食品、气候变化工业文明的发展，似乎将人类领入了一个风险社会；〔2〕与此同时，社会心理也越来越不能容任风险的存在在享受了繁荣之后，公众更加不愿失去已经取得的物质、精神成果，他们希望预见和规划未来，安全地生活。在现实与心理的共同作用下，风险治理逐渐成为公共生活的核心议题之一，行政机关规制风险、保障安全的任务也显著增加。
　　风险规制任务的扩张在主要资本主义国家已历经几波运动：首先，上世纪初开始，工业化导致职业健康和安全、产品质量等问题日益严重，引发了针对职业健康、产品安全的广泛规制；随后，上世纪70年代左右兴起的环保运动逐渐促使公众意识到现代科技、自然与风险之间的关系，最终形成了要求政府保障公众获得清洁的空气、干净的水等环境利益的巨大压力，推动了风险规制活动的拓展；〔3〕然后，随着气候变化、甲型流感肆虐，风险的全球治理亦在本世纪发展成一个明显的趋势。有学者甚至提出，风险行政将成为继秩序行政、福利行政之后，行政任务的又一主要面相。〔4〕
　　在我国，为治理风险，也进行了大量立法，例如，为防止和减轻自然灾害风险，制定了《防洪法》、《防沙治沙法》、《防震减灾法》；为防止事故灾难，制定了《安全生产法》、《消防法》、《海上交通安全法》、《环境保护法》；为治理环境污染，制定了《大气污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《海洋环境保护法》、《放射性污染防治法》、《野生动物保护法》；为控制公共卫生风险，制定了《传染病防治法》、《进出境动植物检疫法》、《动物防疫法》、《国境卫生检疫法》、《食品卫生法》（后被《食品安全法》取代），等等。相应的行政监管体系也初成规模。
　　受制于过度重视发展经济的思维和监管能力建设的滞后，这一体系的实际绩效尚需批评。〔5〕但是，随着政府职能的转型，可以预见，规制风险、保障安全亦将成为中国行政机关的核心任务之一。对此，一个明显的信号便是，“十二五”规划已经释放了淡化GDP目标、更加重视社会目标的信号，并提出要使“抵御风险能力显著提高”。〔6〕
　　二、风险规制的特点：面向未知而决策
　　传统的行政活动主要是反应式的，目的在于维系现有秩序；而风险规制是面向未来的，通过预测性的活动，寻找潜在的危害根源并加以消减，从而试图掌控未来。由于政府不仅仅是针对一个具体的、正在面临的违法现象，而是要预见可能造成破坏的根源，避免所有不受欢迎的情况，行政活动的范围实际上大大扩张。〔7〕
　　科学规划未来的基础是准确的预测。但是，人类理性毕竟是有局限的，预测结论因而往往带有相当大的不确定性：气候变化将如何影响我们的生活？禽流感是否最终会演化为人与人之间大范围的传播？转基因食品是否会给生态带来毁灭性的灾难？等等，决策者经常需要在知识并不完备的情况下做出抉择，因而，风险规制是典型的“面向未知而决策”。
　　这一特点给行政活动带来了巨大的挑战：一方面，既然我们已经感受到威胁，为了未来的安全，似乎不应当无所作为；另一方面，已有的知识是如此匮乏，既无法准确界定问题的范围，更没有足够的确信去实施某种干预措施。“每当威胁变得更加紧迫和明显时，我们却发现自己不能借助科学的、法律的和政治的手段来确定证据、找到原因和进行补救”。〔8〕
　　为减少未知的范围，为行政活动提供决策基础，管理者可以运用一些科学手段。其中，最核心的便是对风险进行评估。风险评估是指对特定危害可能造成的负面影响进行定性或者定量分析的活动，其目的是了解特定风险可能造成的后果。规制政策应当建立在对风险事实充分了解之上，因而，风险评估往往是风险规制活动的基础。例如，我国的《食品安全法》便以“食品安全风险监测和评估”作为其具体制度设计的起点，基于对食品风险的评估采取规制措施。〔9〕但是，风险评估不可能完全解决知识不充分的问题：首先，人类理性是有局限的，人们不可能对未来做出完全精确的预测我们不知道那些我们不知道的。其次，就风险规制所需要的科学信息而言，从概念、衡量方法、取样方法、数学模型建构到因果关系推断等方面存在大量的不确定性。〔10〕第三，风险产生于一个开放的系统中，受到客观环境和人类活动双重影响。例如，大量安全事故的发生，既有安全设施等技术上的原因，也有操作不当、管理不善等人为原因。〔11〕而人类活动作为社会现象，很难预测分析，“关于人们如何为他们自己或者在社会中做出选择，我们只有不准确和相互冲突的理论”。〔12〕
　　因此，尽管我们可以通过风险评估来增加决策知识，也可以尽量完善评估方法来减少风险评估结论的不确定性，但是由于人类认识能力的本质性缺陷，我们无法完全消除这些不确定性。决策者依然需要在知识尚不完备的情况下开展规制活动，这使行政机关的政策选择经常陷入进退两难的尴尬境地。对此，一个典型的事例便是气候变化的应对政策：
　　虽然已经有证据表明全球气候变暖可以归因于大规模温室气体排放，〔13〕但由于在云层的作用、碳沉淀以及其他多种反馈因素上存在大量的不确定性，无论是环保人士还是其反对者都能够使用科学结论攻击对方，并指责对方错误使用了相关科学知识：环保人士认为，气候变化很可能发生并产生灾难性的后果，已经构成了现实的威胁，需要采取措施限制温室气体排放；而反对者认为除非温室气体排放能够造成灾难性气候变化的结论已经很确定，否则不构成现实的威胁，不应采取措施限制温室气体排放，以免损害经济的发展。〔14〕正是因为相关知识的缺乏，给政府的政策制定带来重重困难，无论做与不做，均会引发广泛的批评。
　　三、知识不充分与法律约束的软化
　　知识的不充分不仅给行政机关的决策者带来挑战，亦使法律难以为行政机关如何行动提供规范依据，法律对规制活动的约束有软化的趋势：
　　一方面，由于立法者不具备关于风险的完整知识，需要广泛授予行政机关裁量权，依法行政实际上被依裁量行政替代。
　　依法行政的前提是行政权何时行使、如何行使的规则均通过法律得以确定，从而使公民可以预见和测度行政活动。然而，风险规制面向未来寻求安全的特点，导致立法者难以为行政机关提供详尽的规则约束。毕竟，风险规制是面向未来、面上铺开的，如何规制风险具有高度的复杂性、情景依赖性和不确定性，以至于它无法在立法时被充分认识。〔15〕立法机关不得不通过概括性的授权，赋予行政机关大量裁量空间：
　　其一，哪些风险需要规制、如何规制、规制到什么程度等问题具有深刻的政治和社会含义。立法机关可以给出一些指导性原则，但如何处理特定事项上自由与安全等不同价值，立法机关却无能为力。毕竟，每类风险及其下的亚类型、甚至每个个案都有不同的特点，需要授权其他机关具体解决，同时，司法的被动性、个案裁决性，过度稳定，也导致其难以胜任，〔16〕最能承担这项任务的非行政机关莫属。
　　其二，风险规制需要收集和分析大量的信息，这方面立法机关无论从组织结构还是程序上都无法做到。只能通过授权行政机关来解决。而且，风险规制需要借助大量的专业知识，为了找到更好的实现控制风险的规制方式，也可能需要反复不断的试验，这样行政机关所具备的持续关注某一领域的特点恰恰能够更好地回应风险问题提出的挑战。〔17〕
　　其三，风险问题具备深刻的社会含义，对风险的规范也需要保持与公众、受到规制影响的企业持续的沟通，从而能够随着情况的变化，在充分讨论的基础上，形成更加符合社会需求的政策。
　　另一方面，获得裁量权的行政机关也需在知识不充分的情况下行动，法律难以判断其行合法性。
　　行政机关裁量权的行使也必须遵守法治的基本要求，例如，遵守比例原则的要求。〔18〕根据这一原则，行政机关的规制行为必须是必要和适度的，如果行政机关意图对可能引发损害的行为或者物质进行规制，应当尽可能对危险状态做肯定掌握及分析诊断，对将来发展的可能状态作预测。〔19〕而且，这种预测不能是凭空的想象，而需要基于确认的事实和可比照的类似案件的经验，对未来事态的发展做出相当确信的预测。〔20〕为了证成其规制手段选择符合比例原则，这种确信至少应当涵盖两个方面，即损害发生的概率和损害程度的大小。〔21〕
　　然而，行政机关对风险的知识往往也是不充分的，往往需要在是否会造成损害不确定的状态下即采取试验性的规制措施。如果严格按照比例原则的要求，将阻碍行政采取相应行为进行规制。以当下引发大量争论的面粉增白剂为例：迄今没有确切证据证明面粉中合理添加过氧化苯甲酰对人体有危害，相反，面粉增白剂有提高小麦出粉率、减少面粉霉变等好处。〔22〕2011年3月1日，卫生部等六部门发出公告，要求自2011年5月1日起，禁止生产、在面粉中添加面粉增白剂，其理由为，安全性未得到证实，且技术上已经没有必要。〔23〕该公告亦未指出有科学证据表明面粉增白剂对人体有害。因此，若严格依照比例原则，卫生部门禁止使用的规定将可能被认定为违法。
　　类似的问题广泛存在，转基因食品、核能的风险等问题在科学上存在巨大争论，如果严格适用比例原则，则过度束缚行政机关，影响其回应公众安全需求的能力。为此，在风险规制领域，特别是在一些可能引发严重损害的风险领域，比例原则的适用具有软化的趋势。明显的表现便是风险预防原则（Precautionaryprinciple）的兴起。这一原则授权政府可以出于谨慎的考虑，在科学证据尚未证实危害的大小情况下采取预防性的措施规制风险。其经典表述为《里约环境与发展宣言》的原则性规定，“为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛使用预防原则；遇有严重的或者不可逆转的损害威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化”。〔24〕这一原则在我国正式法律文件中尚未有明确表述，但实践中，很多案例均反映了这一思路：上述禁止面粉增白剂的措施如此，2009年采取的控制甲型流感的措施也是如此。〔25〕
　　风险预防原则所体现的“不确定性不能作为阻碍干预风险的理由”的思想，符合现代风险社会政府功能定位的客观需要。然而，该原则授权政府在没有结论性证据的情况下，就采取措施来预防风险的发生，这必然导致措施与目的之间的实质性关系难以证成，比例原则的适用缺乏基础：比例原则的适用需要关于风险程度、规制措施效果、规制措施成本等方面充分的信息，法院才可能有效衡量，而大量不确定性的存在，导致没有充分的信息判断比例原则是否得到满足。〔26〕因而，当政府可以基于预防原则而采取行动时，比例原则对行政活动的约束在事实上被软化了。〔27〕
　　四、风险社会的行政法治：以程序建构为中心
　　风险规制反应了人类在不确定中寻找确定，在未知中规划未来的企图。为了使未来可控，法律放宽了对行政机关的约束，使其可以灵活应对。问题是，当潘多拉的盒子打开后，如果没有新的约束机制，这一巨大的权力显然有异化的可能。因此，结合风险规制的特点，探寻驯化行政权的有效方案，应当成为当下行政法学的重要任务。
　　风险规制活动法治化面临的基本困境是知识不充分。面对未来与未知，我们难以凭借既有经验积累形成的确定规则来为行政活动建章立制；也没有充分的信息去评价行政机关政策选择的合法性。实际上，这一困境是不可能得到根本解决的，从认识规律来看，我们永远无法获得关于未来的充分知识。因此，借助有限的知识，采取一些试验性的措施来规制风险，是不可避免的选择。
　　为此，风险规制活动法治化的可行方案是，通过制度建构，确保规制活动是开放的，能够充分探索已有知识并随时接纳新的关于风险的信息；同时是审慎的，能够对现有信息进行仔细权衡，慎重地进行政策选择。
　　〔28〕这一法治化的方案，主要是一种程序主义的进路。它通过建立一个程序框架，使各种观点能够理性交换、相互理解、充分论证，进而使决策的考虑足够广泛，最大化运用现有知识来形成洞见，并因此获得合法性。〔29〕
　　然而，需要特别提出的是，在这一程序建构的过程中，要特别注意两种可能存在紧张关系的知识使用，即专家知识和公众的意见。虽然这两者都是为如何更好地进行规制提供意见，但两者的结论可能恰恰是相反的，例如，虽然统计数据表明，飞机飞行事故所造成的死亡率远远低于汽车事故造成的死亡率。〔30〕但是，由于人们感觉到对汽车事故的发生他们可以控制，并且即使发生事故也有生还的可能，而在飞行事故中他们无法控制，一旦发生也无路可逃。因此，即使他们知道有关的统计数据，也更倾向于认为相对于汽车，飞机是更有风险的交通工具。因而如何更好地协调运用两种知识，成为良好程序设计的关键。
　　在风险规制中，专家往往对风险拥有更为理性的认识。毕竟，对风险是如何发生的，将会产生什么样的影响，需要何种程度的规制等等问题，专家拥有更为充分的知识。相反，公众的意见往往并不理性：〔31〕其一，公众过度依赖不理性的直觉。例如，公众对风险大小的认识往往受到既有事件启发（availabilityheuristic）的影响，即如果近期经历过相应的事件，他们将更倾向于认为该事件很可能再次发生，相反，如果没有相应的经验，他将倾向于认为该事件不会发生；其二，由于公众缺乏完备的信息，一些有关风险的信息在社会中传播时，通过公众的相互讨论容易被放大，形成集体的非理性；其三，公众缺乏必要的知识，所以往往只关注复杂问题的局部，难以做出全面客观的判断。
　　但是，硬币的另一面是，专家知识亦有其固有的局限：一方面，专家的意见无法解决价值权衡问题。尽管风险有一定的客观依据，但它必然通过社会过程形成，这导致每种社会生活形态都有其自身独特的风险排序。〔32〕因此，专家对于遭受风险影响的生命数量或寿命的长短等数字结论并不是问题的全部，行政活动尚需要进行大量的价值权衡。例如，决策者需要关心风险的分布是否均匀，以解决社会公平的问题；需要关心对未来是否有潜在危害，这关系到孩子的利益和代际之间的公平；需要关心风险是否是自愿承担的，因为这是个体对其决定负责的基础，等等。而这些在不同价值之间进行排序的任务，在一个民主社会，显然更应当听取公众的意见。另一方面，专家意见本身未必是客观的。首先，专家也仅具有有限知识，在知识不充分时，他们也不得不依赖直觉做出判断。因此，其判断并不完全是科学、客观的，而是具有价值取向的。如果任意由科学家主导对风险及其规制措施的分析，会导致用个别精英的价值观来决定政策。〔33〕其次，专家也可能受到利益的影响。专家也是有自身利益诉求的，因而其判断很可能受到自身利益的不当影响。第三，专家的意见也可能被操纵。如果一项决定被认定是根据科学结论作出的，它意味着决策者只是遵循了事物的本质，他们就可以不承担政策选择失误的责任。〔34〕因此，行政官员往往倾向于让自己扮演专家的角色，或者将专家的活动置于自己的指导之下。这样，他们可以利用所谓的专业知识为自己的决定辩护，即使决定是出于非科学的考虑。〔35〕
　　实际上，两种知识之间的竞争表明风险规制领域科学与民主之间存有持续的紧张：一方面，风险规制的专业性要求决策者借助专家提升决策的理性水平；另一方面，风险规制中大量的价值权衡又要求对决策权力应当从政治和法律方面保持经常性的控制，受决策影响的群体也可以通过法律手段表达他们的诉求。〔36〕因此，如果法律程序不能对专家意见的适用范围、产生程序、法律地位和异议程序等做出妥善的安排。〔37〕“专业”的见解有可能沦为专断，行政机关也可能以“专业”名义，利用专家为自己的偏好服务，回避公众的批评。〔38〕
　　风险规制活动是一个复杂的系统工程，它需要回答一系列问题：风险有多大？多安全才算是安全？我们愿意为安全忍受多少不便，付出多少自由与财富的代价？对这些问题的回答，既需要借助科学知识掌握充分和准确的信息；又需要妥善地进行价值权衡和政治考量，风险规制活动也因而需要容纳理性的精神与民主的抉择。为此，从程序设计角度，可以考虑以下几个路径：
　　其一，区分事实认定和政策选择。风险规制是融合了科学与政治的活动，大量的决策实际上是在理性理解风险性质、规制措施效益等事实的基础上进行政策选择。其中，对事实的认定更多属于科学问题，而政策选择则带有政治衡量的特征，制度设计应当对客观、定量的事实认定和主观、政治的风险控制政策选择采用不同的制度安排。〔39〕因此，风险规制中的专家的作用应当主要就相关事实的认定发表意见，如发生损害的概率有多大、一旦发生可能的损害规模有多大、拟采取的措施成本有多大、可能会产生何种效果等发表意见，它不能代替公共机构作出决策。所有对公众与被规制群体产生法律约束力的决定，必须由行政机关自身做出，也由它对决策承担政治上和法律上的责任。〔40〕而行政机关的政策制定则需要更多地在受影响群体的利益诉求之间进行妥善的权衡。
　　其二，通过程序设计防止专家被“俘获”。专家的意见很可能受到自身价值判断、利益和决策者的影响，从而影响其意见的客观性。为此，需要通过完备的程序设计防止专家被“俘获”：一方面，就具体事项出具意见的专家不能与该事项有利益上的勾连，例如，负责某项产品安全性评价的专家不能与该企业有利益上的牵连，同时，应当保证相关领域不同专业背景和不同行业代表的专家都能够参与，从而形成结构上的平衡，这样可以促进不同观点的竞争，并在对所要解决的问题充分“审议”的基础上形成更加中立、客观的结论；〔41〕另一方面，专家的活动应当公开，活动记录应当完整地保存，意见的推理过程应当详细说明。〔42〕通过详细的公开，既可以最大限度地防止专家意见被操纵，也可以使专家意见处于可评价、可讨论的过程中，从而通过竞争性的观点而得以完善。
　　其三，设计完善风险沟通程序，促进各种意见充分审议。风险沟通是主体之间交换有关风险性质、相关信息及看法的过程，它不仅传递与风险相关的信息，也包括表达对风险事件的关注、有关的意见以及相关反应，或者发布国家或机构在风险管理方面的法规和措施等。〔43〕由于不同人群对于风险的认识可能存在很大的差异，因此，有效的风险沟通对成功的风险管理具有十分重要的意义：一方面，它有利于增进有关风险的知识，由于专家、行政机关和公众在风险认识上存在差异，风险沟通有助于帮助利益相关者纠正已有的偏见，准确地理解与风险相关事实，并帮助决策在对各方利益充分讨论的基础上形成更加平衡的判断；〔44〕另一方面，风险沟通有助于对已有风险知识的最大化运用，公众对于一些真正威胁他们生命、健康、财产的风险缺乏足够的认识，〔45〕在巨大灾难的震慑下，又容易对某些风险产生不必要的恐慌，〔46〕因此，有效的沟通有助于帮助公众理性地认识风险，从而形成科学管理风险的良好社会环境，也有助于增强全民的公共安全和防范风险的意识，并通过社会力量的自我规制来减轻政府管理的压力。〔47〕
　　赵鹏，单位为首都经济贸易大学。
　　【注释】
　　〔1〕SeeRobertBaldwineds，LawandUncertainty：RisksandLegalProcesses，KluwerLawIntermational，1997，pp。12。
　　〔2〕参见乌尔里希贝克：《风险社会》，何博闻译：译林出版社2004年版。
　　〔3〕以美国为例，在20世纪70年代左右，国会迅速通过了《濒危物种法》（1969年）、《国家环境政策法》（1969年）、《空气净化法修正案》（1970年）、《联邦杀虫剂、除菌剂及灭鼠剂法》（1972年）、《海洋哺乳动物保护法》（1972年）、《海洋保护、研究及保护区法》（1972年）等多部涉及环境保护的法律。参见凯斯R孙斯坦：《风险与理性安全、法律与环境》，师帅译，中国政法大学出版社2005年版，第2022页。
　　〔4〕汉斯J沃尔夫等：《行政法》（第3卷），高家伟译，商务印书馆2007年版，中文版前言第3页。
　　〔5〕参见赵鹏：“风险规制：发展语境下的中国式困境及其解决”，载《浙江学刊》2011年第3期。
　　〔6〕参见《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》（2010年10月18日中国共产党第十七届中央委员会第五次全体会议通过）。
　　〔7〕埃贝哈特施密特阿斯曼，乌尔海希巴迪斯编选：《德国行政法读本》，于安等译：高等教育出版社2006年版，第54页。
　　〔8〕BarbaraAdam，UlrichBeck，JoostVanLoon，TheRiskSocietyandBeyond：CriticalIssuesforSocialTheory，SAGEPubulication，2000，p。225。
　　〔9〕该法在第一章总则对《食品安全法》的立法目的、适用范围、监管体制、基本原则等等作概括规定之后，即以第二章规定“食品安全风险监测和评估”。
　　〔10〕有学者详细讨论了风险规制中科学上不同类型的不确定性。SeeVernR。Walker，TheSirenSongsofScience：TowardaTaxonomyofScientificUncertaintyforDecisionmakers，23ConnecticutLawReview。567。（1991）。
　　〔11〕例如，据有关部门统计，近年来，我国煤矿发生事故90以上是由于违章操作造成的。华建敏：《关于突发公共事件应急预案编制工作和安全生产情况的报告2005年2月25日在第十届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议上》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2005年第2期。
　　〔12〕FromElizabethFisher，RiskRegulationandAdministrativeConstitutionalism，HartPublishing。2007。p8。
　　〔13〕对此，政府间气候变化专门委员会（IPCC）2007年《第四次评估报告》也指出，20世纪中叶以来，大部分已观测到的全球平均温度的升高“很可能”是由于观测到的人为温室气体浓度增加所导致的。而在2001年的《第三次评估报告》中，使用的是“可能”。参见政府间气候变化专门委员会：《气候变化综合报告2007》，第40页。来自政府间气候变化专门委员会官方网站http：www。ipcc。chpdfassessmentreportar4syrar4syrcn。pdf。（最后访问时间：2009年1月19日）。
　　〔14〕SeeDaleJamieson，UncertaintyandRiskAssessment：ScientificUncertaintyandthePoliticalProcess，545TheAnnalsofTheAmericanAcademyofPoliticalandSocialScience35。（1996）。
　　〔15〕哈贝马斯认为，对于这种对未来有长远影响的、依赖于预测的、要求自我纠正的活动，法律的规范只能进行部分的调整，并将之与民主过程连接起来。见哈贝马斯：《在事实与规范之间关于法律和民主法治国的商谈理论》，童世骏译，生活读书新知三联书店2003版，第533535页。
　　〔16〕对此有学者经过分析认为，行政机关的特点决定了它的决定往往在同类事项上保持一致，并随时间变化而调整；而司法的判决往往在同类事项上不容易保持一致，并且也往往较为稳定。而在对待风险的问题上前者更为适合。SeeMatthewC。Stephenson，LegislativeAllocationofDelegatedPower：Uncertainty，Risk，andtheChoiceBetweenAgenciesandCourts，
　　119HarvardLawReview。1035。（2006）
　　〔17〕理查德B斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2002年版，第1315页。
　　〔18〕参见哈特穆特毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第239页。
　　〔19〕郭淑珍：“科技领域的风险决策之研究以德国法为中心”，台湾大学法律研究所硕士学位论文，1998年，第23页。
　　〔20〕见陈春生：《行政法上之预测决定与司法审查》，载陈春生：《行政法之学理与体系》，三民书局1996年版，第183页。
　　〔21〕学说上认为要遵守“对盖然性的要求与损害程度的反比例原则”，即损害程度愈大，所要求发生可能性的几率就愈低；反之，损害程度愈小，可能性的百分比就要加重，转引自郭淑珍：“科技领域的风险决策之研究以德国法为中心”，台湾大学法律研究所硕士学位论文，1998年，第25页。
　　〔22〕杨猛，李湘宁：“‘面粉增白剂’争议”，载《财经》2011年第2期。
　　〔23〕《卫生部等7部门关于撤销食品添加剂过氧化苯甲酰、过氧化钙的公告》（2011年第4号）。http：www。moh。gov。cnpublicfilesbusinesshtmlfilesmohwsjdjs789120110350787。htm。（最后访问时间：2011年）。
　　〔24〕《里约环境与发展宣言》第15条。
　　〔25〕具体分析可以参见沈岿：“风险治理决策程序中的科学与民主”，载《行政法论丛》第12卷。
　　〔26〕有人认为司法者审查具体问题作利益衡量，并用传统比例原则时，风险不确定性将瓦解比例原则的操作。陈宗憶：“国家的风险决策与风险决策监督以建立‘风险原则’为中心”，台湾大学法律学研究所硕士论文，1996年。
　　〔27〕参见赵鹏：《风险、不确定性与风险预防原则一个行政法视角的考察》，载姜明安主编：《行政法论丛》第12卷，法律出版社2009年版。
　　〔28〕对此，季卫东教授对风险治理中信息问题也有过详细的论证。参见季卫东：“依法风险管理论”，载《山东社会科学》2001年第1期。
　　〔29〕即在行政程序中采纳审议式民主的形态。审议式民主的讨论由政治学者发起，也在法学界获得了广泛影响。例如，桑斯坦主张从宪政主义的角度来推动审议。见凯斯R桑斯坦：《偏颇的宪法》，宋华琳，毕竞悦译，北京大学出版社2005年版，第21页。
　　〔30〕据国际民航组织统计，民航定期班机失事，每亿客公里近年下降至0。04人。按每百万次飞行发生的有人员死亡的空难事故次数计算，1991年是1。7次，1999年降到1次以下，2000年再降到0。85次。按2000年的概率算，117。65万次飞行才发生一次死亡性空难。即有人每天坐一次飞机，要3223年才遇上一次空难。即，相对于汽车、火车、轮船，民航的安全性是最高的。转引自闫毅，林辰：《乘飞机很安全遇紧急别慌乱》，载2005年8月22日《中国民航报》。
　　〔31〕详细的分析可以参见凯斯R孙斯坦：《风险与理性安全、法律与环境》，师帅译，中国政法大学出版社2005年版，第3464页。
　　〔32〕SeeMaryDouglas，AaronWildavsky，RiskandCulture：AnEssayontheSelectionofTechnologicalandEnvironmentalDangers，UniversityofCaliforniaPress。1983。
　　〔33〕SeeK。S。ShraderFrechette，Riskanalysisandscientificmethod：methodologicalandethicalproblemswithevaluatingsocietalhazards，KluwerAcademicPublishers。1985。
　　〔34〕SeeDaleJamieson，UncertaintyandRiskAssessment：ScientificUncertaintyandthePoliticalProcess，545TheAnnalsofTheAmericanAcademyofPoliticalandSocialScience35。（1996）。
　　〔35〕SeeDanielJ。Fiorino，EnvironmentalRiskandDemocraticProcess：ACriticalReview，14ColumbiaJournalofEnvironmentalLaw。501。（1989）。
　　〔36〕有关专家参与行政决定的理性提升功能及其在价值判断方面的局限可以参见王锡锌：《我国公共决策专家咨询制度的悖论及其克服以美国联邦咨询委员会法为借鉴》，载《法商研究》2007年第2期。
　　〔37〕实际上，在《食品安全法》（草案）审议过程中，很多代表和委员便要求对专家委员会的法律地位、工作程序、意见的法律效力等作出妥善规定。参见《建立食品安全风险监测评估制度分组审议食品安全法草案发言摘登》（二），来源中国人大网，http：www。npc。gov。cnnpczt20071231content1424542。《关于食品安全生产监测、评估和标准分组审议食品安全法草案发言摘登》（三），来源于中国人大网http：www。npc。gov。cnnpczt20080917content1450236htm。（最后访问时间：2011年10月8日）。
　　〔38〕有学者针对美国情况批评：“第一，专家咨询机构往往由背景和经历类似的人员组成，建议难失偏颇；第一，专家可能会超越自己的专业领域而提出涉及价值判断的建议；第二，在程序不公开的情况下，行政官员有可能利用咨询委员为自己的政策偏好服务，从而回避公众批评。SeeSidneyA。Shapiro，PublicAccountabilityofAdvisoryCommittees，from：http：www。piercelaw。eduriskvollsummershapiro。htm。（访问时间：2009年3月12日）。
　　〔39〕SeeNationalResearchCouncil，RiskAssessmentintheFederalGovernment：ManagingtheProcess，1983。pp。151153。
　　〔40〕例如，美国《联邦咨询委员会法》规定：“除非由法律或总统命令作出特别规定，咨询委员会应拥有提供咨询的职能。根据咨询委员会的报告或提供的建议而采取的措施和政策，仅能由总统或联邦政府的官员作出。See5U。S。C。AppendixFederalAdvisoryCommitteeAct9（b）。
　　〔41〕例如，美国《联邦咨询委员会法》规定任何有关咨询委员会的立法应当“对咨询委员会的成员构成需要根据其表达的观点和咨询委员会所要履行的职能而进行合理的平衡”，“保证咨询委员会所提出的建议不会受到提名机构或特殊利益团体的不合适的影响”。5USCAppendixFederalAdvisoryCommitteeAct5（b）（2）（3）。
　　〔42〕美国《联邦咨询委员会法》有类似的规定，5USCAppendixFederalAdvisoryCommitteeAct10。
　　〔43〕有关风险沟通的目的，美国科学院风险感知与沟通委员会曾经做过详细的分析。SeeCommitteeonRiskPerceptionandCommunication，NationalResearchCouncil，ImprovingRiskCommunication，NationalAcademyPress。1989。pp。7293。
　　〔44〕OECD，GuidanceDocumentonRiskCommunicationforChemicalRiskManagement，2002，p13。from：http：www。olis。oecd。orgolis2002doc。nsfLinkToNT00002D5AFILEJT00129938。PDF，（最后访问时间：2009年3月12日）。
　　〔45〕例如，全国人大的执法检查表明，公众对环境污染的严重性、食品安全的重要性、消防的意义、动物防疫重要性等均缺乏足够的认识。参见第二章第三节有关全国人大常委会的执法检查情况介绍。
　　〔46〕例如，在“非典”中，在巨大的恐慌下，有些地方为了防止“非典”被传染进本行政区，便采取了以防治“非典”为由阻断公路交通；在行政区划交界处实行交通管制；在道路上设置路障，阻碍车辆正常通行；对辖区以外的车辆进行劝返等等极端措施。参见《国家发展改革委、公安部、交通部、商务部、卫生部关于确保防治“非典”货物运输畅通的紧急通知》（发改电字【2003】32号）。
　　〔47〕《突发事件应对法》第6条也规定，国家建立有效的社会动员机制，增强全民的公共安全和防范风险的意识，提高全社会的避险救助能力。