陈杰：中国住房公积金的制度困境与改革出路分析

　　摘要：住房公积金是我国住房制度的重要组成部分，在我国1990年代的住房改革中起了关键的作用，但当前却面临着日益增多的争议甚至否定，政府也在积极考虑对其进行改革。论文首先对中国住房公积金制度的历史背景与制度变迁进行简要回顾，其后汇总有关争论的焦点，指出当前困扰中国住房公积金制度发展的关键问题在于，其功能定位已经滞后于新时期社会经济背景的变化。随后论文汇总评估了各方提出的主要改革建议，并就当前热点问题）））住房公积金如何支持保障性住房建设提出一些具体的建议与设想。论文最后的结论是，住房公积金制度在当前中国仍有保留的价值和存在的意义，但对其功能必须做重大的重新定位与组织体制的再调整。
　　关键词：住房公积金；制度变迁；住房保障
　　陈杰，复旦大学住房政策研究中心，执行主任；复旦大学管理学院产业经济学系，副教授。感谢匿名评审人的意见。
　　基金项目：国家自然科学基金项目“国际经验与中国住房公积金制度改进”（编号：NSF70741022）；中国房地产协会委托课题“住房公积金制度、功能定位及运行管理模式研究”。
　　一、导论
　　中国的住房公积金制度至今已有近20年的发展历程。自从其产生以来，一直是中国住房制度的重要组成部分，尤其在1990年代推动住房市场化和货币化改革的过程中发挥了关键作用，目前已经覆盖全国近1亿城镇职工，归集资金余额超过1万亿元。但近年来住房公积金的一些制度性弊端日益暴露出来，尤其是在公平性和资金使用效率上存在很大的争议，受到来自世界银行等各方面的批评和指责（世界银行，2006：1718），国内学界也形成了关于住房公积金是存是废以及如何继续发展的诸多讨论（钱凯，2007）。
　　中国政府也对住房公积金的功能再定位给予了高度重视。2009年7月22日国务院办公厅转发的国家发改委《关于2008年深化经济体制改革工作的意见》（国办发120082103号）中明确提出，住房公积金制度的改革与完善是经济体制改革中的一个重点内容。
　　此外，2008年12月国务院办公厅发出的《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》（国办发120082131号）中提出，“选择部分有条件的地区进行试点，在确保资金安全的前提下，将本地区部分住房公积金闲置资金补充用于经济适用房等建设”。2009年3月国务院政府工作报告有同样表述。2009年10月，住房和城乡建设部（以下简称“住建部”）等七部委发布《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》，利用住房公积金闲置资金支持保障性住房建设的试点工作正式启动。住建部还透露，2002年修订的《住房公积金条例》正在积极筹备修改之中。
　　在此前后，各地对住房公积金的改革已经在不同程度上展开。如辽宁和广东等地积极探索不同城市间住房公积金的“通贷”，上海允许职工提取住房公积金支付房租，北京支持职工提取公积金账户余额作为购买政策性住房的首付款等。种种迹象表明，整体框架已保持十多年不变的住房公积金制度，正在面临着巨变。
　　但可以注意到，广州2009年6月关于住房公积金缴存和使用的几点小改革竟引起了社会的轩然大波，最后被迫胎死腹中（蒋悦飞，2009）。住建部主导的将闲置公积金用于支持住房保障建设的设想从提出到宣布试点已经一年多，至今仍没有具体的方案。由此可见住房公积金制度的社会敏感性很强，同时制度惯性很大。
　　在这种背景下，有必要从回顾住房公积金产生的历史背景开始，对其历史绩效作出评估，并结合国情和经济社会发展的新背景重新认识其在当前的功能定位之后，才能科学地思考住房公积金未来应有的发展趋势。
　　六、结语及对住房公积金制度的展望
　　住房公积金已经在中国经历了近20年的考验，几经磨合和发展。中国的住房公积金到底在未来应该承担什么样的历史使命和任务？笔者的基本观点是，在当前的中国社会经济环境之下，住房公积金制度仍然有存在的必要，并且在未来很长一段时间内它在中国公共住房体系建设中都将发挥十分关键的作用，它将是中国政策性住房金融的主体组成部分。当然这些要在对现有制度进行必要的改造之后。
　　住房公积金在现在和未来都兼有支撑住房保障体系、促进住房市场健康发展的双重功能。保障居民的最基本住房条件是每一个国家和地区最重要的民生问题之一，政府对此责无旁贷。目前中国的住房保障制度虽然有了经济适用房、廉租房、部分的住房补贴等，但比重仍然较小，并且存在资金来源不稳定的致命问题。有学者曾这么定义住房保障的对象和范围，“住房保障应该是政府对社会成员中无力参与市场竞争者以及竞争中的失败者进行的居所救助”（刘琳，2009：93）。但本文这里所说的住房保障体系是广义上的，不仅是通过公共财政转移支付对低收入群体、生活困难群体、特殊目标群体进行托底性保障，也包含通过一系列组织制度设计、政策性金融手段对所谓“夹心层”、社会中间收入群体在住房问题上的援助和支持。从这个角度来说，住房公积金大有可为。
　　总之，笔者认为，从中国目前的国情来看，住房公积金不是要不要的问题，而是如何改造以发挥更大效力和功能的问题。