燕继荣：社区治理与社会资本投资中国社区治理创新的理论解释

　　摘要：讨论制度变迁的意义无非两条：一是说明一种良好的制度是如何产生的；二是解释一种良好的制度形成以后怎样可持续。目前，中国城市社区治理已经产生了许多好的经验，现在的关键问题是，怎么让这些良好的做法形成制度，持续下去。本文依据制度主义学说和社会资本理论认为，要让一种制度可持续，就要让它成为一种“路径依赖”。换句话说，要让“政府主导”之下产生的社区治理创新持续下去，就要培养和“制造”社区成员对于该制度的需求，而致力于“熟人社会”建设、促进社区自组织发展、加强社区成员交往和信任、提高社区成员集体行动能力的社会资本投资是增强社区治理创新制度依赖性的有效途径。
　　关键词：社区治理；和谐社区；社会资本；路径依赖；投资
　　对处于转型期的中国社会来说，有两个问题需要从理论上做出回答：一是如何实现制度创新，让社会组织管理走上新的运行轨道；二是怎样使创新的制度具有可持续性，保证一种新型合理的制度安排能够延续下去。从中国的经验来看，政府在制度创新方面扮演了重要的角色。近年来，地方政府在基层治理、特别是在社区治理方面做了许多积极的探索。地方领导人不管是出于政绩的考虑，还是出于管理的需要，很多时候都成为制度创新的“第一推动者”，但是，他们所一手推动的制度创新很可能会因为人事变动而宣告终结。因此，学界在倡导和鼓励地方政府进行管理创新的同时，还应该对制度的可持续机制做出阐释，以便为制度创新提供理论支持。
　　一般分析认为，制度创新一定是多重社会行为主体连续博弈的过程，民众与政府，中央与地方，上级与下级，政治家与官僚，构成了博弈过程的参与者。但中国的情况显示，许多时候，推动治理创新主要是靠“道德驱动”，也就是说，一个政府能否改善管理和服务绩效，主要取决于政府领导人的“良心”、“觉悟”和“道德操守”。在这种情况下，政府换届，或者领导人变更，都可能会影响政府的管理绩效。所以，要克服由于政府领导人的变动而带来的治理创新可能的动力不足，就要设法将这种“道德驱动”转变为“制度驱动”，而要实现“制度驱动”，理想的状态就是协调个人理性与集体理性的关系，实现和保持公民的“社会需求”与政府的“政治需求”尽可能一致，形成一整套上下互动的有效机制。
　　本文尝试从理论上回答新一轮的社区治理创新制度如何可持续的问题，分析和论证所依据的主要是制度主义学说和社会资本理论，主要观点是：（1）
　　“危机推动”是中国改革的基本模式，政府出于地方发展、自身管理和社会控制等需要（即所谓“政绩”考虑），成为基层治理制度创新的主导力量；（2）政府出于“政治需要”而实施的制度创新要得以延续，应使自己的“政治需要”转化为公民的“社会需要”，形成公民对于新制度的依赖；（3）目前各地政府推动的以“共管共治”为核心的社区治理创新要由政府倡导变为公民行为“习惯”，关键是要通过社会资本投资，培育和“制造”出社区成员对于新的社区治理制度的需求和依赖。
　　一、制度创新与制度可持续
　　制度主义研究揭示，经济增长的关键在于制度因素，一种提供适当的个人刺激的有效的制度是促使经济增长的决定因素。〔参见道格拉斯。诺思、罗伯斯。托马斯《西方世界的兴起》，厉以平、蔡磊译，华夏出版社1999年版，第5～7页〕实际上，不仅是经济增长取决于制度安排，社会和谐以及政治稳定也取决于制度安排。亨廷顿认为，制度供给的不足是社会政治不稳定的根源。〔参见亨廷顿《变革社会中的政治秩序》，张岱云等译，上海译文出版社1989年版，第50页〕诺思曾经指出，“制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说，它们是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束。从而，制度构造了人们在政治、社会或经济领域里交换的激励。制度变迁决定了人类历史中的社会演化方式，因而是理解历史变迁的关键”。〔道格拉斯。C。诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社2008年版，第3页〕制度塑造经济、政治与社会组织的激励架构（frameworkofincentives），市场的效率直接取决于制度层面的架构；制度加上技术，决定了构成总生产成本的交易及转换成本，从而影响经济的表现。〔参见《诺斯的“制度富国论”》《，21世纪经济报道》2002年4月8日〕所以，制度的基本功能就在于保证组织内部秩序，节约交易费用，降低社会运行成本。
　　根据制度主义的理论可以得知，制度的产生是因为有制度的需求，一种制度的可持续性意味着必须要使该制度形成“路径依赖”（pathdependence），即要让一种制度得以延存，就必须使该制度所涉及的“相关人”（管理者和被管理者、游戏主导者和游戏参与者）对该制度规则产生需求，形成依赖。
　　既然“制度化”是创新政策和规则得以延续的关键，而制度又具有某些共同特征，（1）一个制度是一套以某些方式构建社会互动的规则；（2）一套规则要成为制度，相关团体和社会的每个成员都必须了解这些规则；〔参见杰克。奈特《制度与社会冲突》，周伟林译，上海人民出版社2009年版，第2页〕那么，要让地方社区治理中所取得的进展得以延续，至少就要设法将新的管理创新形式变成“社会互动”的普遍规则，并让“相关团体和成员”充分了解这些规则。
　　尽管制度主义认为，“规则来源于自利”，“规则的设计通常服从成本考虑”，但是，它也不否认，在许多情况下，人们不仅有追求财富最大化的行为，也有利他主义和自我约束的行为，这些不同的行为动机极大地改变了人们实际选择的社会结果，〔参见道格拉斯。C1诺思《制度、制度变迁与经济绩效》，第7页〕也促成了社会成员之间的信任与合作的可能。这就是说，从理论上说，一种好的组织制度应当满足两方面的条件：第一，满足“理性人”原则，让成员能够理性地认识到该制度成本最小、利益最大（即在满足每个成员利益最大化方面没有更好的选择）；第二，满足“社会人”原则，能够促成成员之间的合作与信任，使成员具有集体归属感和信任感。“社区”作为现代人类集体生活的基本单位，构成了其社会生活的重要方面。对于社区管理者来说，理想的社区治理也应该满足上述条件。近十年来，中国地方政府主导的社区治理创新更多地满足了管理绩效的改善，即基于“理性人”原则在有限的基层公共事务中探索性地构建了公众参与博弈的平台和机制，那么，当下要创造对这种平台和机制的需求，进一步改善社区管理的绩效，就要即基于“社会人”原则在满足第二个条件方面做出更大努力。
　　依据中国改革的实践，一种制度产生并得以延续，一个重要的条件是，政府的“政治需求”和公民的“社会需求”上下呼应，达到高度的契合。只有公民的“社会需求”而没有政府的“政治需求”，真正的制度创新便不太可能；只有政府的“政治需求”而没有公民的“社会需求”，“创新的制度”便不可能延存。
　　在一个习惯于全能主义管制传统的社会，要推行一套以公民自主参与和社会自治为主的制度模式，就要在“政府主导”的“第一推动”之后，“制造”出公民对于该制度的切实需求，而社会资本的投资，可以被看作“制造社会需求”、形成“制度依赖”的重要手段。
　　二、社会资本及社区建设
　　讨论社区治理问题所能想到的最贴切的理论恐怕就是社会资本理论了，因为一种良好的社区治理状态，应该是社区成员相互信任、合作，具有普遍共识、集体认同和集体归属感，因而比较容易形成集体行动，实现自我组织、自我管理的状态，而社会资本理论所讨论的正是这种状态何以产生的问题。
　　社会资本被认为是一种存在于社会关系中的网络资源，〔参见林南《社会资本关于社会结构与行动的理论》，张磊译，上海世纪出版集团、上海人民出版社2005年版，第28页〕它表现为个人关系、成员身份和社会网络，其核心要素或基础要素就是信任关系。〔参见燕继荣《投资社会资本：政治发展的新维度》，北京大学出版社2006年版，第187页〕复杂的个人关系，多重的成员身份，密集的社会网络，广泛的社会信任，无论对个人，还是对一个团体或整个社会，都是一种潜在的资源要素，之所以被称作“社会资本”，一是因为它们存在于社会关系之中，二是因为它们可以带来增值，被认为是无形资产。〔参见詹姆斯。S。科尔曼《社会理论的基础》（上），邓方译，社会科学文献出版社1999年版，第356页〕
　　社会资本被认定为社会的一种“粘合剂”，它在“质”与“量”两个方面的性质影响和决定了一个组织、一个地区、一个国家的成员之间的信任与合作状况。科尔曼曾经指出，社会资本体现为人与人的关系，不同的组织结构产生的社会资本数量明显不同；在拥有一定社会资本的社会里，人们在实现特定目标时会容易得多，反之，则目标很难实现或必须付出高昂代价。普特南认为，所谓社会资本就是指普通公民的民间参与网络，以及具有诸如信任、互惠关系、交往规范等特性的社会网络，它们能够促进社会合作，提高整个社会的效率。〔RobertD。Putnam，“Turningin，Turningout：TheStrangeDisappearanceofSocialCapitalinAmerica”，PoliticalScienceandPolitics，1995（4）〕福山在对中国、意大利、法国、韩国、日本和德国的社会结构进行比较研究时指出，那些家庭占据核心地位的社会往往呈现一盘散沙状态，而那些自发性社团组织占据核心地位的社会具有较高的凝聚力（集体行动能力）。他分析其中重要的原因在于，以家庭为单位的社会结构所产生的社会资本，远远少于以各种社会中层组织（社团组织）为基础的社会网络所产生的社会资本。〔根据福山的分析，依据社会资本的主要来源，可以把社会划分为低信任度和高信任度两大类型。前者指信任只存在于血亲关系的社会，以中国、法国和意大利南部地区为典型；后者指信任超越血亲关系的社会，以德国、日本和美国为代表。参见弗朗西斯。福山《信任社会美德与创造经济繁荣》，彭志华译，海南出版社2001年版，第62～273页〕因为，家庭中的信任虽然异常牢固，但其“信任半径”要小于社会网络。〔福山的理论说明，如果把权力高度集中的黑社会组织、犯罪团伙和极权国家视为一种类型，把自发组织、民间社团和公民国家视为另一种类型，两相比较，前者的“信任半径”小于后者，其“普遍信任”低于“特殊信任”，而后者可能正好相反〕
　　总之，社会资本被认为是一个非常有用的概念，它能够成为我们理解个体如何实现合作和克服集体行动问题以达到更高程度经济绩效的核心基础，〔参见E。奥斯特罗姆《流行的狂热抑或基本概念》，载曹荣湘编《走出囚徒困境》，上海三联书店2003年版，第24页〕它关注社会网络和人际关系，用以说明社会信任、社会归属感和责任感何以产生等问题。社会心理学研究表明，和谐的人际关系，明确的社会归属感，有助于减轻人的心理压力，也有助于形成有组织的社会生活。然而，社会关系网络并不完全是自然赋予的，它需要通过投资于团体关系的制度化的战略来加以构建。〔P。Bourdieu，“TheFormsofCapital”，inJ。G。Richardson（ed。），HandbookofTheoryandResearchfortheSociologyofEducation，NewYork：Greenwood，1985，p。249〕所以，社会资本投资也应当成为政府发展政策的一个支点。
　　社区是人们依照地域开展社会生活的真实空间，是居民社会生活的共同体，〔有关社区概念的讨论可参见潘小娟《中国基层社会重构社区治理研究》，中国法制出版社2004年版，第5～8页；徐琦等编《社区社会学》，中国社会出版社2004年版，第2～5页〕在这个共同体中，每个成员都生活在一种稳定的相互依赖的关系之中。一般认为，社区具有多种功能，如满足生活需求的功能、社会化功能、社会控制功能、社会参与功能和社会互助功能〔10〕〔王振海主编：《社区政治论》，山西人民出版社2003年版，第6页〕，它被看作个人或市场与国家的重要补充，也被视为克服集体行动困境的有效的组织方案。有学者指出“，社区解决的是那些古典的国家失灵和市场失灵问题，即类似邻里和谐这样的地方公共物品的供应不足，
　　保险与其他风险共担机会的缺乏，将穷人排除在信贷市场之外，以及对工作的过多和无效监督等。社区有时能做到政府和市场不能做到的事情，因为社区成员拥有关于其他成员行为、能力和需求的重要信息，社区成员这些信息支持社区行为规范，并充分利用有效的、不会被通常的道德风险和逆向选择问题所困扰的保险安排”。〔萨谬尔。伯勒斯等：《社会资本与社区治理》，载曹荣湘编《走出囚徒困境》，第132～134页〕
　　社区是信任与互惠合作的摇篮。那些具有确定的积极价值（包括信任他人）和使人们彼此联结在一起的关系的社区具有更加有效的普遍互惠和合作规范。〔参见艾里克。M。乌斯拉纳《民主与社会资本》，载马克。E。沃伦编《民主与信任》，吴辉译，华夏出版社2004年版，第113页〕雅各布斯在批判美国20世纪五六十年代铲除贫民窟、修建宽马路、大高楼的所谓“城市美化运动”时指出，城市创造了一种网络化的“街道社会”这是一个充满信任的社会（也就是社会资本理论家所认为的“社会资本丰富的社会”）。因为这样的街区满足了如下条件：公共空间与私人空间界线分明；街边楼房面对街面，成为保护行人安全的眼睛，同时还会吸引更多的注意。〔参见简。雅各布斯《美国城市的生与死》，金衡山译，译林出版社2005年版，第35页〕正是这种网络化的、交互性的街道社区，为人们提供了安全庇护所，使人深夜行走于这样的街区也不感到恐惧。
　　社区建设作为社会资本投资的重要方向，具有许多重要的意义。第一，社区治理依靠分散的私人信息，并根据成员是否遵守社会规范而进行及时惩罚或奖励，这是国家、雇主、银行和其他大团体所不具备的；第二，一个有效的社区能够监督其成员的行为，使其成员对自己行为负责；第三，社区能更有效地培育和利用人们传统上所形成的规范激励机制，包括信任、团结、互惠、名誉、尊敬、藐视、复仇和报应等；第四，在一个社区里，今天相互作用的成员在未来相互影响的可能性很大，存在着一种强有力的推动人们以有益于社会的方式行为而避免未来遭受报复的激励机制；第五，社区成员相互作用的频度不仅降低了成本，增加了收益，而且还可以更多地发现其他成员的特点、近期行为，从而增加未来合作的机会；第六，社区通过其成员直接惩罚其他成员的“反社会”行为而克服了“搭便车”问题。在同事、同伴和邻里之间所实施的监督和惩罚通常更能有效减少激励成本。
　　“设计良好的制度可以使社区、国家、市场相互补充而不是相互取代”。〔参见萨谬尔。伯勒斯等《社会资本与社区治理》，载曹荣湘编《走出囚徒困境》，第129～151页〕社区可以被理解为是一种地域性的自治组织，国家与政府围绕社区建设而进行的社会资本投资工作是外部性的。其中合理界定“官治”与“自治”的关系，依法保障社区的合法权益，将部分国家权能让渡给社区，并随着社区功能的发展和完善，自觉地收缩政府的“领地”，是通过社区发展来积累社会资本的根本途径。这样做的好处是，既节约了政府的公共投资，又增加了社会资本的投资，两全其美。
　　综上所述，社区是人们在组织集体生活时而形成社会资本的一个重要“容器”和载体。对于社区管理者来说，工作的任务就是让这个“容器”中的“社会资本”不断增值。从社会资本理论的角度看，好的社区管理者应该是一个“理财”高手，他的理财目标是保持社区社会资本增值，即提高社区成员对社区的“认同感”和“归属感”，增强社区成员之间的“信任度”，而他的理财方式无非是增加社区居民的“互动性”、“互惠性”、“组织性”、“资源共享性”。
　　三、社区治理与社会资本投资
　　“和谐社会”是本届政府力推的概念。在“构建和谐社会”的总目标下，上世纪90年代以来，中国地方政府（尤其是基层政府）在村民自治和社区治理方面花了不少心思，形成了许多典型案例。〔如浙江温岭的“民主恳谈会”，四川步云乡的“基层领导公推公选”，江苏镇江的摊贩管理，深圳南山区的“一核多元模式”，深圳宝安区西乡街道“城市社会管理制度创新”等〕笔者认为，把这些实践经验概括为“基层治理”的探索是比较恰当的，因为所有这些探索都带有一定的共同性，（1）在既有的政治制度和行政框架下进行，以“基层”
　　为单位，基本不涉及政治和政府改革；（2）主要贯彻了多中心治理的原则，以“共管共治”、“服务外包”、“公共事务公共治理”的精神来创新管理制度；（3）所涉及的公共事务和制度变革主要以基层民众日常生活为内容，属于微观领域的“治道之变”。
　　总之，这一轮基层治理改革探索虽然是在政府主导下进行的，但制度创新是以“民主治理”为核心、以社会自治、公民自主参与为目标。由此产生了一个问题：怎么把政府主导的管理需求转变为公民和社会生活所需要的自发需求？用制度主义的话来说，即如何将外在的强制变迁力量转化为社区内生的变迁需求？
　　毫无疑问，“和谐社区”是社区建设的总目标。
　　如前文所述，和谐社区意味着社区成员相互信任、合作，意味着社区具有普遍共识、集体认同和集体归属感。所以，信任、合作、共识、集体认同和归属感这几个概念应该是衡量和评价社区发展的主要指标。从制度主义的角度看，和谐社区也意味着在社区建立一种自我组织、自我管理、自我发展的可持续机制。
　　因此，对于社区管理者而言，社区建设的目标就是要建立这样一种自我运行机制。
　　那么，哪些因素会促成这种机制？“政府主导”当然很重要。不过，“政府主导”充其量发挥了制度创新过程中“第一推动”者的作用。此外，社会自组织机制也非常关键。而到底什么因素会影响社会自组织机制？从理论上分析，社会自组织程度取决于个体对于他人的需求程度。进一步追问，一个人在什么情况下需要别人帮助？很简单，就是在自己力所不及的时候。一个自给自足的社会塑造的是万事不求人的人，在这样的社会，人们的需求结构简单，需求的满足当然也相对容易，因此，不可能形成个人对他人的高度依赖性。没有依存度，当然也就不会对他人有需求。如果所有的成员都处于这种状态之下，那么，也就不会产生自组织的愿望。因此，利益结构的复杂和分殊，应该是社会自组织的前提。这可以表述为：社会的分殊性决定个人需求，个人需求决定组织需要。这也是社会科学家看重社会分工对于社会组织之意义的原因。
　　从社会组织的角度看，影响和决定社会自组织机制的要素有：社会利益结构的分殊性（组织成员之间相互依存度）、个体对组织的依存度（组织内部资源的丰富性）、社会联系的密度和频度（成员之间的信任度）、利益共识的深度和广度（集体行动的必要性）、社会精英的组织意识（自组织发起机制）等。
　　那么，从社会整体的立场上看，又是什么因素在影响和决定以上这些变量呢？我们在前面反复强调，社会资本有助于丰富组织资源，提高组织的凝聚力，促进社会自组织机制的形成。因此，我们把旨在提高组织凝聚力的努力称之为“社会资本投资”。
　　社会资本投资的总目标在于提高组织凝聚力，增强组织的和谐一致，促成成员之间的信任与合作，换句话说，在于增强一个组织集体行动的能力。显然，这是一个比较复杂的话题，学者们试图确立社会资本的衡量指标，以便使得社会资本投资更有方向性和可操作性。这些指标主要涉及社团成员资格、社会网络、非正式社交行动、信任、互惠、集体行动、社区凝聚力等等。〔桂勇、黄荣贵：《社区社会资本测量：一项基于经验数据的研究》《，社会学研究》2008年第3期〕下面所列出的几个重要指标，可以为社区建设者提供参考。
　　依照组织内部和外部成员之间信任度的差异，人们区分了内部信任与普遍信任。普遍信任是现代社会资本。这种社会资本所体现出来的信任是一种社会信任，是指对不认识的人、从未打过交道的人，今后也不一定能够打交道的人的信任。参见王绍光《民主四讲》，三联书店2008年版，第121页
　　对于社区管理者来说，工作的任务就是要把这些理论指标变成可操作的政策或行动。我们能给出的建议是：
　　第一，社区管理的目的在于建设和谐社区，和谐社区建设就是将“陌生人社会”变成“熟人社会”。因为“，熟人社会”是信任、合作、归属感、普遍共识的基础。我们通常讲“，熟人社会好管理”。许多研究表明“，熟人社会”为人们制造了社会归属感，也为人们提供了行为约束的社会机制，因此，可以大大降低社会组织和管理成本。传统的胡同、院落、街巷、社区等生活单位，是社会资本的制造基地，而社会资本（体现为人际关系和社会网络资源）作为社会信任的基础，又被认为是一个社会不可或缺的“粘合剂”。
　　城市的拆迁和改建在拆除原有胡同、院落、街巷、社区的同时，自然也会破坏“熟人社会”所制造的社会资本，增加社会组织和管理成本。过去，在一味追求城市现代化的时候，这种风险通常被低估或忽视。
　　今天，在遭遇大量拆迁之痛之后，有必要重新评估这种风险，并从投资社会资本的维度采取必要的补救措施。
　　第二，制度供给和管理创新都要以增进社区互信互助为核心。在一个人与人缺乏基本信任的社会，怎么才能培养社会成员彼此的互信？博弈理论告诉我们“，第三方”的中介力量至关重要。政府在社区建设中就扮演这样的“第三方”角色。政府在社区成员互动、社区管理、社区组织、社区服务等方面可以发挥“主导作用”。但是，需要注意社区自治是基本目标“，政府主导”应该为社区自治服务。信任的程度是由双方的纯度来决定。政府如何在公正、透明、开放方面做好文章也非常关键。
　　第三，一切有利于社区自治的组织、活动都要予以鼓励。社区自治关系到政府改革的大方向，即改造全能主义管理模式，打造服务型政府。改造全能主义政府，就是要实现管理和服务的社会化；而打造服务型政府则需强调政府要提供完善的公共服务。
　　这两个目标看起来相互矛盾，如何化解这种矛盾，应在“自治”上做文章。政府向非政府部门购买公共服务，这是一种方式；政府鼓励和扶持社区自治也是一种方式。因此，对于社区管理者而言，一切有利于社区自治的组织、活动都要予以鼓励和支持。对于政府来说，首先应培养社区精英，鼓励自组织发展；其次扩大社区公共资源，增强成员对社区以及社区治理创新制度的依存度；最后还应培育社区文化，促进社区成员公民意识和社区归属感。
　　四、几点结论
　　讨论制度变迁的意义无非两条：一是说明一种良好的制度是怎么产生的；二是解释一种良好的制度形成以后如何可持续。目前，中国城市社区治理已经产生了许多好的经验，这些好的经验是在政府主导下形成的。现在的关键问题是，怎么让这些良好的做法形成制度，让它持续下去。要让一种制度变得可持续，就是要让这种制度成为一种“惯性”，也就是制度主义所说的，要让它成为一种“路径依赖”。
　　如果认可制度主义学说和社会资本理论的基本观点，那么，我们针对上述问题能够给出的答案是：第一，培育和“制造”社区成员对新的制度的需求，将政府的管理需求转变为社区居民的生活需求，增强人们对于新制度的依赖性；第二，将社会资本投资的概念引入社区治理过程中，把建设“熟人社会”、促进社区自组织发展、加强社区成员交往和信任、提高社区成员集体行动能力确立为社会资本投资的方向。
　　社区层面的社会资本投资的目标在于提高社区的凝聚力，增强社区和谐一致，促成社区成员之间的信任与合作，换句话说，在于增强社区集体行动的能力。可以设想，如果社区居民能够形成互动、互信、互助的机制，那么，社区自我组织、自我管理的障碍就应该可以克服，以“共管共治”、“民主治理”为核心的治理创新制度就找到了新的需求。
　　本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“中国政府治理机制研究”（项目号：08JJD810160）的阶段性成果。
　　燕继荣，北京大学政府管理学院教授、政治发展与政府管理研究所研究员
　　来源：《天津社会科学》2010年第3期