余文唐：正确理解和适用法院立案登记制

　　十八大四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称《决定》）对司法改革做了具体部署，其中一个突出的亮点是：“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制；对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。”这一改革与广大人民群众的利益诉求密切相关，对解决长期以来存在的到人民法院打官司”立案难”问题、充分保障当事人的诉权进而化解“信访不信法”难题意义重大。然而，目前许多人在解读该制度时，未能对《决定》的表述进行整体上把握，同时对我国现行的法定立案制度的认识存在偏颇，简单地以英美国家的立案登记制来解读《决定》提出的立案登记制，导致对这一改革的误读乃至对人民群众的误导。因此，有必要从以下几个方面对《决定》中的立案登记制予以正确的解读，并在相关适用上的问题加以阐释。
　　一、立案登记制不排斥立案的程序性审查
　　《决定》中的立案登记制是否就是“只要当事人向法院提交了符合要求的起诉状，法院无需审查，就应当立案登记”？综观各国的的立案制度，大体可以分为三大类：一是对当事人的起诉既进行程序性审查也进行实体性审查，这是典型的立案审查制；二是只对起诉状的格式要素进行审查后即予以立案，这是典型的立案登记制；三是介于这两者之间的相对立案登记制，即对当事人的起诉进行程序性审查而不审查实体性问题。《决定》虽然有“有案必立、有诉必理”的要求，但在这之前设置了一个前提，就是“依法应该受理的案件”。所谓“依法应该受理”，就是应当符合法定的起诉条件，这就需要按照法定的起诉条件进行审查。只不过这时的“审查”是程序性审查而不能是是实体性审查而已，即审查是否符合法定起诉条件而不审查证据是否确实、理由是否充分等实体性问题。可见，《决定》所提出的立案登记制并不是典型的立案审查制，而是一种相对的立案登记制。
　　二、改革受理制度主要针对实际立案弊病
　　有专家认为，我国现行三大诉讼法规定的立案制度是审查制。其实不然，三大诉讼法经过近年来的修改，已经使得法定立案基本上是登记制。比如，民事诉讼法规定的起诉条件有四个：一是原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；二是有明确的被告；三是有具体的诉讼请求和事实、理由；四是属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。今年11月1日刚刚修改的行政诉讼法规定的行政案件起诉条件，与民事诉讼诉讼法的规定相类似。这些起诉条件都是程序性的，不含实体性内容。或许起诉门槛可以通过立法进一步降低，但目前的立案审查制主要体现为法院的实际做法。比如以维护社会稳定、支持地方经济发展为由，而法外另设受理条件或限制某些敏感案件的受理。对此，最高人民法院在《关于深入整治“六难三案”问题加强司法为民公正司法的通知》（法〔2014〕140号）中指出：“严禁在法律规定之外另设受理条件，不得对符合立案条件的诉求拒绝立案、推诿立案、拖延立案。”
　　三、遵循与立案登记制相配套的法律要求
　　要保证立案登记制的贯彻落实，必须遵循与其相配套的法律要求。这方面，于《决定》出台后修改的行政诉讼法最先做出响应。该法第四十九条作出了三个方面的规定：一是对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。二是起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。三是对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。此外，在推行立案登记制后，必须如《决定》所指出的那样，加大对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉行为的惩治力度。
　　四、诉前调解与立案登记制可以并行不悖
　　《决定》要求对依法应当受理的案件做到“有案必立、有诉必理”，其精神实质在于禁止法院对符合立案条件的起诉拒绝立案、推诿受理，并不排斥在立案之前对依法可以调解的民事、行政乃至刑事自诉案件进行诉前调解。最高人民法院近年来在推行的“诉调对接”过程中，规定人民法院在民事案件起诉到法院后立案前，可以征得当事人同意后将案件委托给人民调解等非诉调解组织调解，这就是诉前调解或成委派调解。这是多元纠纷解决机制改革的一项重要成果，对于及时化解矛盾纠纷、减缓人民法院案多人少压力、减轻当事人诉累具有重要的现实意义。民事诉讼法第一百二十二条先行调解的规定即是对该做法的吸纳；《决定》也指出要健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。根据这一精神，立案登记制的改革并不否认诉前调解，实践中应当继续推行这种诉前调解。
　　〔作者简介〕余文唐，福建省莆田市中级人民法院审委会原专委，全国审判业务专家，“19892008年全国法院学术研讨突出贡献奖”获得者。