党国英：把握公权在不同层级政府之间的合理配置

　　真正落实土地保护责任、处理土地违法案件，中央机构难免顾此失彼。每年数以万计的土地违法事件，依靠中央政府机构无论如何是应付不过来的。农地保护也需要建立一种有效的中央和地方的分权机制
　　中国改革的使命是实现由传统社会向现代社会的过渡。总结已经完成过渡的国家的历史经验，改革的难题集中在三个方面，分别是处理好国家和社会的关系、中央和地方的关系以及劳动和资本的关系。现笔者就中央与地方的关系谈点看法与认识。
　　中央与地方的关系，核心是公权在不同层级政府之间的合理配置问题，其中关键，是解决地方政府的适度自治问题。过去我们有一种似是而非的观点，以为一提自治，就和“联邦制”这类政体有关。其实，地方自治是一切现代国家的制度安排，只是自治程度不同而已。欧洲一些国家至今仍然在推进地方自治。自治在我们国家被称为扩大自主权。
　　从一般规律来讲，自治与决策所依据的信息成本成正比，与决策所涉及的公共性成反比。信息成本越高，相应的决策权越应下放给基层政府；公共性越强，相应的决策权则越应该收归中央政府。我国农村改革的一些难点，也与政策制定和实施的权力在中央和地方之间的配置有关。总体上看，农业经济存在中央政府“一头热”的状况。当政府对农业支持力度加大以后，地方自主权问题更加明显。
　　支农政策的对象瞄准。国家支农政策直接或间接地要落在农民头上，但我国目前究竟有多少真正的农民？这个问题不清楚，就会发生支农资金的浪费。目前支农政策基本上覆盖到了所有户籍农民，而实际上真正的农民只是其中的一部分。在一些经济发达地区，专业农户日趋增加，兼业农户日趋减少。中央要掌握农民的职业状况，信息成本相当高昂。因此，要依赖地方政府建立一种“注册农户”制度，并下放支农政策实施的监管权。
　　财政支农的效率。我们初步搜集的数据表明，目前全国约近20个部委级机构在“三农”领域有投入，所列的计划或工程达120多项。有的工程项目由不同机构在不同名目下设立。这种多头、分散、细碎的投入难免影响到资金使用的综合效益，有时还会增加地方政府的“寻租”成本。地方政府的对应办法是将资金捆绑起来使用，叫做“分账不分事”。地方政府有时采取“翻牌”办法应付上级检查工作。通过扩大地方自主权，建立一种机制让地方政府在农业发展中负起更大的责任，解决“一头热”问题，是一件需要认真谋划的事情。
　　农地保护。在农地保护方面，我们同样面临中央和地方廓清责任的问题。尽管中央政府现在可以利用卫星图片对土地使用进行监测，但真正落实土地保护责任、处理土地违法案件，中央机构难免顾此失彼。每年数以万计的土地违法事件，依靠中央政府机构无论如何是应付不过来的。农地保护也需要建立一种有效的中央和地方的分权机制。
　　“18亿亩耕地红线”政策被落脚在“基本农田保护”上，是土地管理制度的一个很大缺陷。某些地方政府很容易在“基本农田”和非基本农田之间玩障眼法，给农地保护增添麻烦。应该明确讲“农地保护制度”，而不应划分“基本农田”和非基本农田。所有农田都应保护。