陈潭：中国人事档案制度：现实困境与改革路向

　　一、前言
　　人事档案制度是一项管理国家公共事务的基本工具，是一个国家致力于稳定、秩序和有效管理所实施的公共人事政策派生物。从一定程度上来说，人事档案制度是官僚制度、单位制度、身份制度作用于社会场域当中的政策产品，同时它又反作用于社会场域，更加强化和巩固了官僚制度、单位制度和身份制度，成为了中国政治控制、经济配给和社会管理的特有场景。实际上，人事档案成为了官僚制、单位制和身份制的实物性载体和制度性表达，它有效地型构了公共人事管理的人事技术、组织规约和身份记忆，成为了个人组织国家链条上的必不可少的链接工具。1
　　人事档案制度自20世纪50年代产生以来，作为一项常规性的公共政策工具对中国的信用建设、干部管理、国家安全、福利分配等方面做出了不可磨灭的制度性贡献。但随着改革开放的进程加快和社会主义市场经济的纵深推进，传统人事档案制度的身份性和体制性弊端显露无遗，“死档弃档”、“虚假档案”、“人质档案”、“人档脱节”、“档案克隆”等现象日益增多，二元化人事体制结构所形成的“人才壁垒”、“单位封闭”、“制度交易”、“身份阻隔”等负功能愈加显现，在一些人的心目中人事档案已经沦为“鸡肋”食之无味却弃之可惜，制度性生存愈发尴尬。人事档案制度成为流动性时代除户籍制度外的又一个人才壁垒。根据2003年底首届全国人才工作会议精神，要促进人才的合理流动，必须进一步消除人才流动中的城乡、区域、部门、行业、身份、所有制等限制，发展人事代理业务，改革户籍、人事档案管理制度，放宽户籍准入政策，推广以引进人才为主导的工作居住证制度，探索建立社会化的人才档案公共管理服务系统。2因此，对人事档案制度的研究和改革必然会提上议事日程。
　　二、单位制的式微与人事档案制度的黄昏
　　1949年以来，中国为了利用有限的资源推进现代化建设并同时实现高度的社会控制和社会整合，实行了严格的“单位制”。国家是人们赖以生存的资源垄断者，国家整合民众是通过单位实现的，多数的政治调解在基层单位发生。
　　改革开放以来，随着社会发展的变化，所有制结构也出现重大变化，社会流动越来越频繁，尤其是社会主义市场经济体制的确立，取代了高度集权的计划经济体制，这些都使得“单位制”失去了生存的土壤，在生活中人们对单位的传统观念已经逐渐地改变，单位已不再是唯一选项。从计划经济体制到社会主义市场经济体制的过渡，使“单位制”的运行基础明显发生了改变，逐步过渡到“后单位制时代”，并产生了以下的后果：
　　第一，单位对个人政治调控的功能日渐弱化，专业功能逐渐加强。单位具有一种强大的政治动员和政治控制能力。单位社会在理论上是一个人人身份平等的消灭私有制的社会，然而实际上却是一个在平均主义掩盖下按身份高低获取社会资源的金字塔型社会。政治对经济生活的超强干预，使得机构重迭、人浮于事成为单位社会的一大顽症。单位是个人社会地位和身份合法性的界定者，没有单位出具的证明，就不能登记结婚或申请离婚，就不能外出旅行，不能购买飞机票乃至投宿住店。单位还掌握着个人档案，内容包括个人身份的所有记录，以及个人的全部业绩与污点。只要单位控制档案不放，任何人都无法改变自己的单位归属。即使改变了单位归属，人们也无法割断同档案所记录的个人历史的关系而获得全新的社会身份。单位依附性的生存格局不可避免地把单位纳入了一种特殊的政治化（“革命化”）的生活模式当中。单位的行政化和国家对社会资源的垄断给单位人的生活烙上鲜明的政治化色彩。
　　第二，社会流动性加剧，单位人的身份意识日渐式微。在单位之间，职员流动也已司空见惯，出现了大量国有企业职工流入外资企业，大量内陆省份人才流入沿海城市，单位几乎不再有任何措施可以严格限制人员的流动。地域的鸿沟已经很不明显，单位人融入社会的状态愈加明朗化。随着对单位的依赖性减弱，单位所扮演的角色也渐渐地发生了变化，单位不再强制性地充当单位人的“衣食父母”，单位人离开单位同样可以谋求生活，甚至有可能比在原单位生活得更好。因此，换岗、转岗或再就业就会成为一件很平常的事情，以往那种“吊死在一棵树上”的现象逐渐成为异数。随着人们对单位选择自主性的加大，更多的主动权不是在单位手里，而是在个人手里。人与单位之间的双向选择、个人对岗位的多项选择已经成为现实。人员的流动，使得“单位”的意识逐渐淡化，单位人的身份意识也日渐式微，他们不再对单位有过多的依赖，单位自豪感也随之淡化，单位人逐渐融入社会并逐渐归属为“社会人”。
　　第三，以单位作为基本单元的社会结构逐渐趋于消解，人们可以在单位外寻求满足自身资源需求的空间与机制。随着中国改革的不断深入，单位外社会领域和非单位组织形式也不断生长。单位外社会体系的日渐成长为个人通过单位外完成其社会化的进程和寻求满足自身资源需求的通道提供了保障，人们对工作岗位的选择拥有了更大的自主权。人们的生活空间逐渐从单位内转移到了单位外的公共空间之中，单位成员已逐渐摆脱了对单位的全面依附。市场经济打破了单位制时代社会福利大一统的格局，多元的社会福利格局正在逐步形成。随着我国社会福利、保障机制的不断改革与完善，人们对单位福利的依赖不断降低。
　　第四，随着单位制逐渐淡出人们的视野，人们的主体意识慢慢占住了首要位置。随着改革后社会转型的全面推进，单位与职工的之间原有那种控制与被控制、管理与被管理的关系逐渐淡化，职工那种消极的被动的“单位人”身份渐渐解体，“单位人”转向更符合时代发展要求的“社会人”，已成为目前中国城市社会结构转型的必然趋势和社会发展的必然要求。
　　第五，由“单位办社会”回归到“社会办单位”，单位的社会职能逐步剥离。随着单位功能的分解以及劳动用工制度的改革，单位原来承担的过于沉重的社会职能还给了社会。随着经济体制转轨和相应的社会保障制度的建立和发展，逐渐疏散了原先由单位所承担的医疗、保险、养老等方面的职能，同时社会各部门建立的就业信息网络和就业培训机构也进一步强化了职工立足自我、面向社会的开放性意识。单位后勤服务职能的转移，进一步松动了单位和职工之间的联系，并有助于加快“单位人”向“社会人”角色转换的步伐。
　　在后单位制时代，沿用几十年的中国人事档案制度伴随着单位制的消解而不断走向衰微，其固化或刚性的政策文本只能招致“时滞”的窘境以及自身管理的危机：
　　（1）“死档弃档”。中国目前拥有2000多万份干部人事档案以及约亿份工人档案，包括各类专业技术人才、管理人才和普通职工，主要放在政府机关、企事业单位的组织人事部门管理保存。然而，根据人事部全国人才流动中心、北京市人才服务中心、中国上海人才市场、中国北方人才市场、中国南方人才市场以及四川、贵州等省人才交流服务中心的不完全统计，全国各级人才流动中心为15。4万个国有和非国有单位代为管理保存的330万份人事档案中，有60多万份与主人失去联系。3仅成都市人才中心代管的档案中，就有五分之一的档案成为没人要的“死档”，存放时间最长的已达15年。清理“死文件”已经成为存放档案的单位和中介机构非常头痛的事情。透过“死档”、“弃档”等现象后，“沉睡主人”主要包括出国求学者、隐性就业者、违约跳槽者、下海经商者、自主创业者、部分失业者等。
　　（2）“人档脱节”。“工作在外地或外单位，人事档案却在本地或原单位”的“人文件脱节”或“人档分离”现象正在折腾着单位和“单位人”。这种现象相比于“弃档”来说，他表现得更为理性，相当多数跳槽者仍然希望从原单位能够获取属于自己的人事档案，况且他们也知道自己的档案的下落。而“弃档”者的档案一般托管于人才市场或未必知道自己档案的下落，其结果根本不打算要回自己的档案。
　　（3）“人质档案”。国有企事业单位大多具有职工的档案保管权，不必把他们寄存于劳动或人事机构，一些单位为了留住人才或逼迫跳槽人员办清相关手续而扣留人事档案。这种把档案作“人质”而留住人才的现象一方面反映了人力资源对于单位发展的重要性，另一方面也反映了人才流动过程中的人事张力。但是，相当多的单位并非确实挽留人才，而是要求当事人交纳相当昂贵的“托管费”和“补偿金”。在这种状况下，人事档案托管实际上变成了一种“强制性消费”，人们不得不为此付出一笔代价不菲的“托管费用”，加之没有完成服务期限的“补偿费用”，“赎身”的费用高到甚至用“太太的嫁妆”来填充。4“人质档案”的制度交易已经实现了由符号到货币的实质性转移。
　　（4）“档案克隆”。现行人事档案制度强调档案的严肃性、准确性、唯一性，同时中组部和国家档案局对于干部人事档案的建立、内容和查看等都有着明确即严格的规定。一般来说，一个人在正常情况下只能有一份人事档案，重建档案的前提是档案遗失或损坏。如果在原有人事档案存在的情况下，只因为无法“转档”就新建一份档案，从严格意义上来讲一定是违背了人事档案制度的。但是，当无法完成档案及其当事人的意愿时，用人单位为了应乎上级部门对单位人员的人才质量和数量要求，或者为了打消当事人的后顾之忧并对其负责，只有出此“克隆档案”之下策了。近些年来，“档案克隆”现象主要存在于高等院校或其它事业单位，主要源于对高等级人才的争夺，一些学校和单位为了升格或达标而不惜作出对人才重建档案的承诺。一些用人单位为了引进更多高层次、高学历、高水平人才，各地用人单位纷纷出台各种优惠政策、降低人才准入门坎。而经济欠发达地区或经济实力较差的单位，为了留住人才不得不采取“不同意调出、不同意放人事档案、不同意迁户口”的“三不”防御性政策，于是人事档案自然而然成为了原单位和新单位人才“拉锯战”的焦点。
　　（5）“注水档案”。干部人事档案由于关系到个人提职、升迁、工资水平、福利待遇等自己切身利益，于是“虚假档案”的事实存在也就屡见不鲜了。于是，“学历越来越高，年龄越来越小，工龄越来越长，奖项越来越多”的现象不可避免地存在。假工龄、假年龄、假学历、假职称等材料被塞入人事档案，使原先事实准确的档案变成了“注水档案”。同时，涂改、伪造档案的违法行为也冲击着档案的真实价值，从而导致档案的社会信任度大大降低。特别是近些年来实行单位考评与绩效工资挂钩的薪酬制度，一些胆大妄为者在档案数据上做手脚、搞“暗箱操作”，以虚假数据代替真实准确的档案材料，从而使假档案发挥了真档案的效用，达到了个人谋取私利的目的。这种“注水档案”或“虚假档案”的做法，无疑既使档案失去了应有的严肃性和规范性，使一些真正按章办事的个人或单位得不到本应获得的利益，从而使社会公平遭受损失；同时也为官场腐败滋生了温床，档案的信任度可想而知。
　　三、美国经验与中国人事档案制度改革的路径
　　美国的人事档案管理因雇员任职机构的所有制形式不同可分为联邦政府雇员和私人部门雇员两大块。美国联邦政府和其它公立组织的现职雇员，其人事档案大多由政府机构的人事部门统一保管，其工作职责、行为准则等受《公务员法》、《信息自由法》、《隐私法》及其它许多规定、条例的约束。在联邦政府工作的人员分军人和文职两种，所产生的档案分别保存在其所在单位的人事档案室。美国国家档案档局在圣路易斯建立了全国军事人员文件中心和全国文职人员档中心。凡在军队服役的军人，不论是士兵或军官，在死亡、辞职或调动工作120天后，其档案都要向军事人员档中心移交；而在联邦政府工作的雇员，
　　无论其有无职位，在辞职、死亡、或调动工作120天后，其个人档案则向文职人员档中心移交。在私立系统，如在大型企业或私人公司工作的雇员，其个人档案由本单位的人事部门保管，辞职、死亡或工作调动，其档案仍留在供职单位，不向文件中心移交，到新的单位则建立新的人事档案。联邦政府和州政府规定，雇主必须为雇员建立人事档案，并在雇员离职或死亡后保存一定时期。人事档案卷内容一般包括工资福利记录（社会和医疗保险交付情况）、受雇日期、病假休假和奖惩记录等内容。每个档案袋中的数据少而精并不断更新。例如，每年提薪的材料放入个人档案袋后，则上一年的关于个人提薪的资料从档案袋中抽出，以减少个人档案袋的容积。政府上级每半年对雇员的工作业绩进行评估，年底做出鉴定。上司对雇员的鉴定要与本人见面。如雇员对本人的鉴定不满，可以向上级领导反映，以取得公正的评语。
　　同时，美国公民都有一个类似于中国个人身份证的社会保险号码（SSN）。SSN原本是经济危机时期为保护失业者，美国社会保险管理局给每个公民分配9位数的社会保险号码，以便联邦政府通过这个号码追踪雇员和雇主交纳保险金的情况。如果公民有违法、失信等不良行为，就会被记录在号码中，对公民的切身利益产生影响，以此作为日后获取退休工资、医疗保险、退役军人收益等各种社会保障的凭证。通过这个唯一的社会保险号码不仅可以了解个人的基本情况，还可以查到个人业绩、资信、不良记录等情况，许多组织和机构也开始用这个号码来管理员工，逐渐发展成为社会各界共享的、全国联网的大型计算机数据库系统，超越了档案的运用范畴，成为控制社会秩序的一个有力工具。因此，美国档案建设和管理相当完善，权力部门能迅速地查到一个人的全部档案记录：家史、血型、嘉奖、犯罪记录、履约情况甚至精神病史等方方面面的内容无所不包，为社会提供了详尽的信息。5
　　借鉴美国经验，中国人事档案制度改革需要在以下四个方面开展具体工作：
　　第一，明确人事双方的权利与义务，强化契约化管理。我们知道，经过市场经济30年的发展，在企业和其它私营部门已经基本上按照《劳动合同法》开展人事雇佣工作了。而在公共部门和事业单位人事制度的改革明显滞后。因此，公共人事管理必须明确公共权力机构与公共事业单位人员的公共雇员地位，取消原有的干部身份，强调权利与义务的对称。建立真正的公共雇员制度，单位组织与单位成员签订具有法律效力的雇佣合同，以确保获得报酬权利、磋商谈判权利、申请辞职权利、要求培训权利、司法救济权利等等以及服从命令义务、保守秘密义务、限制兼职义务、保守信用义务和其它需要承担相应的法律法规。通过不断完善《公务员法》，逐步在公共领域推行契约化管理制度。
　　第二，建立人事档案信息数据库，实施电子化管理。众所周知，纸质型人事档案内容上的信息不对称与信息不充分、形式上的非公共性与易作假性，导致个人信用体系非健全化、个人身份过分政治化、档案内容的神秘化、操作的非正当化。加之，纸质型人事档案传递过程中的人为性，也可能导致因磨损而毁坏乃至个人信息失真的现象。建立全国联网的、公开的、可检索的个人信用数据库，对不涉及个人隐私和国家机密的人事档案信息进行数字化、电子化处理，制作人才档案信息库，可以作为开放式的人才信息网络平台的主要信息源。同时，设计一套人事档案信息的数字化管理软件，实现对人事档案信息的集约化、动态化管理和维护。在此基础上，运用信息网络技术建立开放式的人才信息网，从而实现强大的信息服务功能。例如把档案中人员按照年龄、学历、专业、职称、职务等进行分门别类，编制成不同的检索工具，把每个人的基础信息制成电子文文件，加强技术处理（如每个人的档案设置一个个人密码），达到保密目的，通过全国联网使人事档案的利用、查阅、档案信息的添加更加方便快捷，在全国范围内实现“资源共享”。人事档案的电子化可以实现IC卡形式，IC卡储存个人的基本资料，可以由个人持有，转换单位的时候立刻就可以输进计算机。而用人单位要查询应聘人员的数据，只要通过网络便可了解到此人的相关记录。人事档案管理的电子化意义就在于采信真实、规范管理、节约成本、减少风险、建构信用。
　　第三，建立人事代理制度，推动社会化管理。政府人事部门的人才交流机构或社会中介机构根据国家有关政策法规，接受用人单位或个人委托，代为管理单位或个人的人事业务。人事档案工作所开展的人事认定、人事争议、人事流动、档案保管等必须让渡给拟建或已有的社会中介机构人事事务所、人才交流中心、公民档中心等，从而充分实现社会的人事“代理”和“公共”管理。人事工作的认定与仲裁交给人事事务所，人才的开发与流动由专门的人才交流中心完成，人事档案由专门建立的公民档中心保管。人事档案管理的社会化意义一方面在于规范人事工作、严肃人事档案内容，杜绝因人事档案产生的种种失范现象，克服现行人事档案制度所出现的“既无法把人往坏里写的问题，也无法解决把人往好里写的问题”，使人事档案制度走向公平、公正；另一方面极大地节约各种社会成本，减少各个单位琐碎的、复杂的“人事臃肿”，从而把更多的时间、精力用于其本职工作。此外，社会化管理的意义还在于打破城乡、区域、部门、行业、身份和所有制的限制，推动人力资源由“单位所有”转变为“社会所有”。具体设想为：（1）将现在的人事档案从各地区、各部门手中解放出来，由国家统一设立一个人事档案管理中心。该中心的主要职能是负责公务员人事档案的统一管理和开发利用，与人事管理和人事变动无任何关系。（2）人事档案管理中心向所有合法的社会组织开放人事档案。凡需利用人事档案资源的人力资源部门，均可在“人事档案管理中心”查阅。（3）各社会组织在平等享有人事档案服务的同时，必须承担定期向人事档案管理中心送交其所使用人员在使用过程中所形成的各类档案数据，由人事档案管理中心进行整理后向社会公开。
　　第四，建立社会征信体系，健全法制化管理。把现行人事档案所具有的“政治档案”特点逐步转化为“信用档案”。为此，必须实行个人资信档案登记制度，建立主要包括个人基本履历、履约能力、履约诚信状况、社会责任意识、不良记录等方面信息的实时和历史的信用档案。大力扶植和监督信用中介服务行业的发展，使信用管理机构或专业公司能够合法、真实、迅速、完整、连续、公开地获取用于制作企业或个人资信、信用的有关数据，并允许合法地传播或经营经过处理的征信产品。信用管理行业范围也应当包括企业资信调查、消费者个人信用调查、资产调查和评估、市场调查、资信评级、商账追收、信用保险、信用管理顾问、通过电话查证票据服务等。制定《社会信用法》、《公正信用报告法》等，规范企业和个人行为，引导市场主体诚信交易、守法经营、有序竞争。
　　四、结语
　　人事档案制度改革必须突出人事档案的公共服务功能，从而改变原有的政治控制和身份依附关系。人事档案制度改革必须强化人事档案的信用管理功能，从而避免当前的制度危机和管理困境。但是，当下的人事档案制度变革函数还缺少相当多的变量，比如强烈的“导火索”、利害相关人的持续诉求、媒体的广泛注意力、意识形态压力等。更为主要的是，任何一项制度变革都会经过“思想斗争”、“利益阻止”以及沉淀成本的考虑。干部档案、企业职工档案、流动人员档案以及学生档案牵涉到组织部门、人事部门、劳动部门、教育部门和综合档案部门等多个组织，多头管理下的利益冲突不可避免。尽管《流动人员档案管理暂行规定》明确规定流动人员的档案由人事部门下属的人才服务机构管理，但为了“分得一杯羹”，劳动部门的职介中心、各行业成立的人才中心、外企人才服务机构以及教育部门的就业分配和留学服务机构等，都参与到利益的争夺当中。一些地方的人事部门和劳动部门还以各自掌管的户口派遣、职称评定、失业登记、社保办理等权力为档案托管争夺撑腰。组织部门、人事部门、劳动部门等的档案管理专职人员配置以及专门的档案管理部门的从业人员都不愿意“革自己的命”，人事档案制度变革的系统性、复杂性和艰巨性可以想见。但是，不论如何，人事档案制度变革的趋势是不可逆转的。
　　（作者为中南大学公共政策与地方治理研究中心主任）
　　本文的写作直接受益于2003年6月出现的“汤国基档案事件”，作者跟踪该官司达三年之久，成果参见南京大学出版社2007年出版的《单位身份的松动中国人事档案制度研究》。同时，感谢《瞭望》、《决策》、《人民论坛》、《北京日报》、《南方周末》、《文摘报》、《中国社会科学院院报》、东方卫视、凤凰卫视等三十多家媒体的采访、报导和评论，以及2004年全国博士生论坛、2005年政府管理创新国际研讨会、2006年第三届中美公共管理论坛、2008年澳门比较公共政策论坛等学术会议，他们的深入与交流丰富了本文的构思和写作，特此致谢！
　　参考文献：
　　1陈潭：《单位身份的松动中国人事档案制度研究》，南京大学出版社2007年版，第50页。
　　2《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》（2003年12月26日），新华网20031231。
　　3资料来源于《解放日报》2003年1月3日。
　　4参见《我用太太的陪嫁“赎”回了档案》，《南方周末》2002年11月21日。
　　5黄霄羽：《国外人事档案管理方法集萃》，中国人民大学档案学院内部刊物《档案聚焦》2003年第4期。
　　来源：《战略与管理》2009年第12期合编本
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