刘曙光：官员为什么不认错？兼论我国行政伦理的最高准则

　　内容提要：官员在工作中发生了错误，却不愿意承认错误，是一个政治生活中常见的现象，大家都习以为常了。如果有人因工作失误向公众承认错误，反而觉得不习惯了。这是社会主义民主政治建设中的一个黑点，其根本原因在于行政伦理的基础偏失。
　　关键词：神权政治行政伦理最高准则
　　人非圣贤，不可能不犯错。人的一生就是不断犯错误的一生，活到老，错到老。知错、认错、改错，就成为人终生的必修课。
　　父母在教育子女时，特别强调认错。承认错误，说明认识了错误，改正错误才有基础。
　　国家机关官员代表人民行使国家权力，管理国家事务，也可能出错。出了错要改错，这是没有问题的。问题是：官员犯了错，要不要向百姓承认错误？传统文化和现代政治文明在这个问题上发生了冲突。我们的文化传统似乎是：官员犯错改错就可以了，错误严重的，可以依照规定处罚，但不需要向百姓认错。
　　如果真有官员打算因自己的过失向百姓认错，一方面有作秀的嫌疑，另一方面也没有正当的渠道，例如在什么场合、以什么方式、向哪些人认错等。西方国家那种官员在公开场合向民众认错道歉或者发表书面道歉申明的事，在我们这里不容易发生。
　　为什么会这样呢？
　　一、官员不认错的政治文化和制度根源
　　官员犯了错不认错，主要不是个人修养问题，而是文化和体制方面的问题。
　　（一）神权政治的余毒影响不能认错
　　行政是一种代理，是官员们受委托处理社会事务。但官员们是受谁的委托？中国自夏商周至明清，几千年的政治思想史说的都是：官员受皇帝委托，对皇帝负责，皇帝对神（天）负责。
　　封建政权的来源不是基于民众的授权，而是基于暴力争斗。但赤裸裸的暴力争斗如果不披上神和天的外衣，就与山代王无二，其合法性基础太脆弱，政权无法长久。因此，历代统治者都要将自己说成是受命于天，按照神（天）的旨意行事。早在西周时期，封建君王就被称为“天子”。这一称号一致沿用到清末。皇帝诏书的第一句话就是“奉天承运”。
　　而天（神）是万能的，按照天（神）的意志行事是不会有错的，不存在认错的问题。
　　在西方许多国家，神的意志是通过宗教教义或者宗教组织领袖传达的。世俗政权的君主及其官员违反宗教教义或者宗教领袖的训示，是犯错误，是可以也必须认错的。在中国历史上，洪秀全就玩过这种游戏。他封杨秀清为天父的代言人（代天父传言），杨秀清便可以假天父的名义批评洪秀全等一切官员，洪秀全也可以认错。后来洪秀全觉得不好玩了，就派北王韦昌辉诛杀了杨秀清全家。
　　中国历代封建王朝都是将神权与王权紧密地结合在一起，皇帝本人就是天（神）的代言人，皇帝的话就是圣旨，不存在犯错误的问题，也就不存在认错的问题。尽管自汉武帝、唐太宗、明崇祯皇帝等都下过罪己诏，认过错，但那不是现代意义上的认错，充其量算是自我批评吧，做个姿态而已。
　　皇帝的旨意是圣旨，执行皇帝错误的决定自然也不是错误，无错可认。如果官员承认错误，等于承认皇帝是错的，也等于承认天（神）是错误的。如果承认皇帝是可以犯错误的，也意味着皇权可以是反抗的。这是绝对不允许的，连想一想都是罪过呀。
　　新中国成立，中国共产党领导中国人民建立了人民民主政权。人民民主政权的合法性在于民众的授权。但中国缺乏民主传统和自己的民主理论，许多先辈们的潜意识里并没有摆脱神权政治观念的影响。以前的造反者终于执掌了国家政权，口头上说是“民意”，心里想的还是“天意”。
　　玉皇大帝、王母娘娘、观世音菩萨等传统的神退出了，但神坛没有撤。蒋介石将孙中山请上了神坛，刘少奇、林彪等人将毛泽东请上了神坛。毛泽东在登上神坛的同时，将“共产党”和“人民政府”两个政治概念一起拉上了神坛。
　　接下来的事情就好解释了。在人们的政治生活中，就有了毛主席不会错、共产党不会错、人民政府不会错的信仰。推而广之，毛主席的任何决定，共产党的组织（哪怕是党支部）的决定，人民政府的任何机关（包括乡政府）的决定，也不会错。官员们的言论、行为，只要是组织行为和行政行为，都代表党、代表人民政府，代表毛主席，自然不会错，也就不存在认错的问题。要认错，只能是官员向党组织认错，向毛主席认错。据一些资料显示，文革期间，毛泽东要所有的高级干部（包括“副统帅”林彪）写检查。向谁写？当然是向毛泽东写，只有毛本人不需要写检查。他是神嘛。
　　邓小平等新一代领导集体反对个人崇拜，而且从自己做起，适应了历史潮流，为建设社会主义民主政治打开了一条通道。但他们把毛泽东等人从神坛上请下来的时候，却疏忽大意地将“共产党”和“人民政府”这两个政治概念留在了神坛上。于是留下了政治神话的后半部分：共产党和人民政府不会犯错误，要犯错误也只能是前任领导人个人的行为，与组织无关、与现任的无关（因为现任的官员代表党、代表政府）。
　　即使官员们自己认识到某项决定确实错了，也不能认错。如果承认错误，等于说人民政府错了、党错了，那样会损害人民政府的威信，损害党的威信。尽管这个逻辑很牵强，却好像很有说服力。
　　既然如此，怎么能认错呢？
　　（二）、官尊民卑的旧观念作怪不想认错
　　官尊民卑是中国封建社会文化传统中的重要观念。在皇帝面前，所有的人都是臣民。但臣和民是不同的。臣代表天子，须尊称为“老爷”，也叫“官老爷”；民如草芥，得称“草民”。俗话说的“当官做老爷”，就是指当了官就可以在百姓面前作威作福了。本来三纲五常中“君为臣纲、父为子纲、夫为妻纲”并没有讲官尊民卑。但皇帝又被称作全天下人的父母，皇帝委派的官员为一方百姓之父母。百姓敬从官员要如同敬从父母，官员爱护百姓要“爱民如子”。因此，地方官也称为“父母官”。
　　“父母官”名称的最早出处暂时无法考证，有人认为始于宋朝。倒是清光绪年间出的《牧令需知》对州县官何以称“父母官”及怎样“为民父母”有较清楚的说明。大概意思是说：地方官对百姓有教养之责，所以称为“父母官”。
　　既然官是父母，别忘记了另外一句话：“天下无不是的父母”。这好像是旧版《增广贤文》里的话，按照清乾隆年间学者钱大昕的说法，也是始于宋朝，意思是：儿女永远不应该计较父母的过错。父母即使错了，也不能按照一般的是非观念去衡量，不应当计较。只有儿女向父母认错，没有父母向儿女认错的道理。
　　不仅如此，父母有过错，儿女们说都不能说，这叫做“为尊者避讳”，说了就是不敬。
　　现在许多官员自称某地“父母官”，连我们一些有知识的人也称他们为“父母官”。既然是官是父母，百姓便是子民。官员有错，自然不需要向子民承认错误了。不信你试试。如果某官员犯了错，而你建议他或者她向百姓认错，他或者她大概会冷冰冰地对你说：“有这个必要吗？”
　　如果我们的官员犯了错，让他向上级认错是比较容易的，他只有惶恐，而不会羞怯；但如果让他向选举他、托付他的百姓认错，除非上级强迫命令，否则无论如何也放不下这官架子！
　　万一有哪个官员真的愿意这么做，他也不敢：地球人都知道，咱们没有这个规矩。你要破这个例，明摆着是作秀，当心其他官员戳你的脊梁骨。
　　中国传统文化中也有许多关于知错改错方面的格言警句，如“闻过则喜”（《孟子》）、“过而能改，善莫大焉”（《论语》）、“知耻近乎勇”（《中庸》）等，唯独没有关于官员错了要向百姓认错的说法。
　　这就是我们的文化传统。不要责怪哪一个犯错的官员。
　　写到这里，我手脚冰凉。
　　（三）、民主集中制原则的误用不需要认错
　　民主集中制是我国现行政治制度中非常重要的一项制度。现行宪法第三条明文规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”。中国共产党党章总纲确立的四个基本原则的第四个原则就是“坚持民主集中制”，在第二章“党的组织制度”中还有专门阐述。
　　单从字面上看，这一项制度没有任何问题。然而由于它与“实事求是”一样差不多是一个哲学概念，包容力特别强，几乎可以对它的内涵作任意解释。因此，在具体运用时，往往不可避免地会脱离制度设计的真正价值。
　　在党的组织中，实行的是委员会制。本来每个委员一人一票，少数服从多数。在实际运行中，书记又被当作“一把手”，主要负责人，其官的级别比别人都高，地位和权威自然也比其他委员不知要高出多少。书记的一票如果只按表决器，当然也只有一票。但如果书记的一票用嘴说出来，就不是一票了，就可以“代表省委”、“代表市委”了。“民主集中制”在这里强调是“集中”。
　　在政府行政管理中，法律规定实行首长负责制。行政首长是名副其实的主要负责人，应当是好汉做事好汉当，有错认错，有罪领罪。如果有那么干脆，我这个文章也就不用写了。在行政机关，除了要接受同级以及上级党委的指令之外，在内部也必须实行“民主集中制”。按照组织原则，行政机关的重要决定必须经过领导班子集体讨论决定。民主集中制在这个时候强调的是“民主”，强调集体决定。
　　还有一个可能是中国独有的现象，就是五花八门的“领导小组”代替政府或者其主管部门作出决定。一个地区、一级政府，甚至于一个普普通通的机构，可能谁也说不清究竟有多少个领导小组。用“多如牛毛”形容一点也不过分。绝大部分领导干部不知道自己究竟担任了多少个领导小组的组长或者副组长、成员。这些领导小组绝大多数属于非正式机构，由主管领导和有关部门负责人组成，本来的任务是协调部门行动。但实际上往往代替政府或者其主管部门做出相关决定，由有关部门负责执行。
　　于是就发生了这样的现象：一切决定，包括依法应当由行政主官个人决定的事项、以及实际上是领导者个人作出的决定都被披上了“集体决定”的外衣。
　　既然是集体决定，就是错了，也应当集体承担责任，个人有什么必要出来认错呢。
　　（四）、行政决策机制的缺陷不知错在哪里
　　现代公共行政决策不外乎三个步骤，有如三足鼎立：技术可行性论证、公众意见听取、决策机关政治权衡。我们传统的决策机制只有一个步骤，就是官员直接决定。技术论证由官员凭经验和直觉进行，公众意见是不重要的，或者将官员自己听到的、看到的，或者其亲信反映的“民意”作为决策依据。三条腿缺两条，或者另外两条是瘸腿的。
　　没有经过科学的技术论证，也没有充分听取公众的意见和要求，决定的又是技术性很强、关乎老百姓切身利益的问题，很难保证不出错误。
　　目前许多机关为提高决策水平，也采用了专家论证和公开征求意见的办法。但是在实际操作当中，由于官员们过于自信，或者有利益关系干扰，决策者并不真正重视专业论证和公众意见，而是单纯将其作为一种合法性工具，也就是说走个形式，意思意思，表示我听取了专家和公众的意见，而实际上结果早就决定了。
　　也有些行政决策机关真心实意依靠专家论证，也真心实意想听取公众意见和建议，但目前的专家论证和公众意见采集机制很不健全，甚至是很不科学。例如专家论证，临时找了一批真假专家，把一大堆真假资料数据往各位手里一放，听各位七嘴八舌一阵议论，结论就出来了。又如采集公众意见，把结论性意见草案往点击率很低的政府网上一挂，三五天，半个月，没有意见就拉到。什么背景资料都没有，或者摆一堆莫名其妙的数据、图表，你让人家怎么提意见。
　　从根本上说，我们的决策机制是建立在贤人政治的理念上的，骨子里还是“惟上智与下愚不移”。人只要一升官，立即觉得自己聪明了许多，好像从此没有自己作不出正确判断的事情。
　　不相信群众，不相信科学，过于自信，是许多中国官员最大的毛病。
　　建立在官员过于自信基础上的决策机制不知导致了多少错误决定，可悲的是还不知道错在什么地方。
　　过于自信的官员，他又如何知道错在哪里？又让他如何认错？
　　（五）认错的后果太严重不敢认错
　　如果某个官员因工作失误出面公开承认错误，同时也意味着需要由他或者她承担相应的责任。这本来是顺理成章的事。但实际上却没有那么简单。
　　一方面，工作上发生错误，原因可能很复杂。需要承担责任的人很多。如果某一个官员出面认错，也许意味着由他一个人承担全部过错，对他或者她不公平，对公众也不太好交代。
　　另一方面的原因，也是最主要的，就是官员的价值观的问题。当官为什么的问题，始终没有真正解决。
　　本来，担任国家公职对公来说，是为民谋福利，对私来说也就是一个就业渠道而已。人应当能官能民，能上能下。因能力和业绩优异升职，因工作偶尔失误降级降职，或者干脆跳槽，都是正常不过的事。但我们许多国家官员价值观极其狭隘，
　　因而承担责任的能力太差。一点小小的处分，在常人看来也许是无所谓的事，对官员们来讲都是天大的事。
　　我们的国家公职历来就是铁饭碗，只要当了公差，今生衣食无忧，不存在普通人担心的失业问题。在这种优越条件之下，许多官员一辈子忙忙碌碌为的是升官升级，天天盼的、想的、茶余饭后的讲都是升官。对许多人来说，敬业的意义在于升官，不能升官，敬业就没有意义。如果升官无望，一切都没有意义。如果因贪污受贿被查处，到也认了。因工作上的失误承担责任，影响升官，甚至要丢官，这对官员的精神打击实在是太大了，一般人承受不起。
　　也由于国家机关工作人员工作成就的价值标准单一，评价手段单一，升官升级的竞争也就异常激烈，简直是残酷。不犯错尚且你争我抢，一旦犯错，机会更加渺茫。如果因此降职、撤职罢官，后果更严重。有些被罢免的官员尽管没有坐牢，甚至手里还有百万、千万家产，但离开官场之后如同行尸走肉，看不到一点正常人的快乐和尊严。想起来也真是可怜。
　　除非他或者她真的不想在国家机关干了，否则谁敢轻易认错？
　　二、官员不认错的副产品错上加错
　　官员不认错，不等于错误会自然消失。知道错了，不公开承认错误，悄悄地改正错误，也还算是好官。知道错了，还不想认错，也不想改错，于是乎就可能采取以下所谓“补救”措施使得错上加错：
　　（一）掩盖事实真相，欺骗公众。要证明错误不是错误，最有效的办法，就是掩盖事实真相，欺骗公众。这是对政府公信力破坏最大的损招，一般情况下上级机关是绝不允许，也绝不能容忍的，作假的官员风险很高。但风险与收益成正比，所以仍然会有不少官员铤而走险。
　　（二）强力狡辩，颠倒是非曲直。在不改变客观事实的情况下，调动一切资源证明其决定的正确性，是风险最小，效果也比较好的办法。在民主政治制度以及相关的法律制度不完善的情况下，国家机关自由裁量权的空间很大。一项决定从这个角度看是错误的，从另一个角度看也许是正确的，甚至是英明的。一些党政机关流行这样一句话：“怎么决定都是正确的，唯一的错误是不做决定”。
　　颠倒是非曲直虽然风险较小，但成本却是很高的。因为一项决定被认定为错误决定，绝不是普通老百姓的街头巷议，往往是国家权威机关的决定，或者是上级机关的正式批评。就同样的事实，要推翻权威机关的决定或者是上级机关的认定意见，要花费很大的心思，还要花费超乎常规的人力物力。当然，这些花费属于公务开支，不用心痛。
　　（三）寻找借口，推卸责任。如果错误事实无法改变，又不能颠倒是非曲直，接下来就要设法推卸责任。如果是在机关内部互相推卸责任，倒还可以理解：勇于承担责任是需要较高胆识和智慧的，胆识平平、智慧平平的官员自然很难做到。让人不能接受的是，许多官员往往从受到错误决定损害的当事人寻找发生错误的原因，让受损害的当事人分担责任，如同医院发生医疗事故要设法找出病人的不是。最后让大事化小、小事化了。许多官员在这方面倒是很有一套本领。
　　（四）打击报复，杀一儆百。导致国家机关的错误决定曝光，大量来自当事人或者公众的投诉申告。官员对于被投诉是很反感的，所谓“闻过则喜”是指纪检、监察机关。如果知道投诉人的真实身份，设法报复投诉人往往成为被投诉机关集体的工作目标。这也是为什么许多企业和个人不太愿意投诉国家机关的重要原因。
　　（五）无原则退让，平息事端。由于发生国家侵权时公民维权意识不强，或者维权渠道不通畅，许多错误决定并没有引起大的反响，只有个别人起来抗争，也不排除有人借机闹事。为了避免进入正式的纠错程序，一些国家机关对少数抗争的人采取无原则退让的办法，力求尽快平息事端。因此，对许多合理、不合理的要求，尽量满足。信访界流行这样一句话：“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，说的就是这种情况。
　　都是不认错惹的祸。
　　三、官员不认错的理论意义行政伦理根基的偏失
　　行政伦理，通俗的说法就是公务员的职业道德或者行为规范。自从2002年国家人事部发布《国家公务员行为规范》之后，各地纷纷跟风，出台地方、部门的公务员行为规范或者职业道德规范，似乎全国上下都非常重视公务员职业伦理的建设。
　　行政伦理建设的首要任务是要确立行政伦理的最高准则。各种版本的公务员行为规范内容不尽相同，但就什么是公务员行为规范的最高准则基本上是一致的，这就是对党和国家的忠诚。例如人事部版本规定公务员八大行为准则的第一条就是“政治坚定”，第二条是“忠于国家”，第三才是“勤政为民”。
　　换句话说，公务员首先是对党负责，对国家负责，然后才是对民众负责。
　　这话对许多人来说非常刺耳。因为他们信奉的是：对党负责、对国家负责和对民众负责是完全一致的。对党负责，也就是对民众负责。
　　我并不想否认在宏观上，或者在大的尺度上，对党负责、对国家负责和对民众负责是一致的。但我坚信：在实际工作中，在具体问题上，三者是很可能发生矛盾的。那么，如果对党组织负责、对上级机关负责与对民众负责发生矛盾时，官员应当如何处理呢？
　　按照“三个代表”的原理，我认为官员对民众负责是行政伦理的最高准则。因为党也好，国家机关也好，他们的最高目标都是维护、实现最广大人民群众的利益。与人民群众的根本利益和实际利益相脱离、相违背的所谓党的利益和国家利益应该是不存在的；如果有，也是不合法的。
　　官员并非不认错，官员只对他负责的对象认错。他如果只对上级负责（如普通公务员），就只需要向上级认错；如果必须对民众负责（如民选官员），就需要向民众认错；如果既对上级负责又对民众负责（还是指哪些民选官员），那就既要向上级认错，也要向民众认错。
　　我们把话反过来说试试。官员犯了错不向民众认错，说明他不对民众负责。而号称对民众负责，但犯了错又不向民众认错呢？也许说明他“三个代表”只挂在嘴上，没有真正放在心里。如果只是个别人的问题，可以对其进行帮助教育；如果一个地区，乃至一个国家，官员犯错后都不认错，就要从根子上找原因了。
　　当前我国行政伦理建设最关注的是官员腐败的问题。我总觉得还没有抓到问题的根本。官员腐败固然危及政治的稳定，但比腐败更可怕的是官员对民众的冷漠，这会危机政治的合法性。也许，恰恰是冷漠助长了腐败。而官员冷漠的根本原因在于在一些国家机关缺乏对民众负责的伦理向度，或者说在行政伦理中，这个向度没有被放在最重要的位置；也许对部分官员来说，这个向度根本就是一个虚拟的，不需要实际遵循的。
　　将对民众负责作为行政伦理的最高准则，并且将这一准则细化为可以实际遵循的法律制度，包括官员犯错之后要向选举他、托付他的民众认错，并实实在在地承担责任、改正错误，恐怕就是我国行政伦理建设首先必须解决的方向性问题。
　　最近颁布的《中华人民共和国公务员法》第五十四条规定：公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。
　　对这一规定最合理的理论解释就是：公务员不仅仅是对上级负责，他还要同时向民众负责。公务员如果认为上级的决定不符合民众的利益，当然有权利也有责任向上级机关提出反对意见。
　　为什么不能再进一步，将这一规定解释为对民众负责是公务员的最高准则呢？因为只有真心真意为民众谋福利，实实在在维护人民群众的正当权益，才是真正对党负责，真正对国家负责。