江远山：公共事件中公民行动的困境及纾解

　　
　　随着经济和社会的发展，社会抗争性的公共事件呈现“爆发式”增长，成为当前公民行动的主要舞台。然而，公民行动更多呈现一种“病态”的特征，这既有社会的原因，但更多是政治体制弊端造成的结果。有效纾解公共事件和规范公民行动，建构合理的现代制度才是根本：其一，建立利益均衡机制，消解公共事件频发的结构性因素；其二，积累社会的“合法性权力”，形成对政府行为的制约；其三，确立法理化的制度权威，以法治规范政府行为和民众活动方式。
　　由于当前我国体制内的参与渠道不足，近年来，频发的公共事件成为公民行动的重要舞台，也成为公民利益表达的重要平台。正是在这些公共事件中，公民以前所未有的参与热忱和个体的权利自觉，认真积极地投入到公共生活之中。然而，当前公共事件中的公民行动呈现一种“病态”的特征，对社会和政治秩序造成了严重冲击，造成社会“民粹主义化”的趋势和政府持续“刚性维稳”的巨大压力，直接影响到经济和社会的持续发展。
　　
　　公共事件中公民行动的内在困境
　　实际上，随着社会和经济的发展，国家需要更多的公民积极参与到社会建设和治理中来，通过国家和社会的合作，实现“善治”。实践也表明，社会的广泛参与是公共政策执行的重要辅助手段。“汶川”、“玉树”和“芦山”大地震的救灾与重建，以及奥运会、世博会的成功举办，都可以看到社会力量和志愿者在积极行动。正因此，公民行动得到学界和社会其他领域持续的关注。这种关注甚至得到媒体的积极宣传，如浙江电视台“公民行动”节目将助学、扶贫、环保等作为主题，号召全体公民身体力行、服务社会。这些都似乎在印证一些学者乐观的看法，即认为当前公民行动已逐渐成熟，公民社会业已形成。不可否认，相对于沉寂的20世纪八九十年代，近年来公民行动波澜壮阔，在唤醒公民意识、制约政府权力和影响政府决策等方面起到了重要作用。然而，上述公共事件中的公民行动只是一个层面，其他涉及社会利益分化和利益冲突的公共事件，却一直处于政府的监控和管制之下。可以说，某些学者的乐观看法忽视了公共事件中公民行动的内在困境。这种困境主要表现在：
　　第一，利益冲突严重，公民利益诉求行动极端化。改革开放以来，国人一改改革开放前泛政治化的参与方式，摆脱浑身的政治激情，转身投入经济生活之中。这种经济激情促使经济飞速发展，蛋糕每年以10的速度做大，到2010年，我国已经成为了世界第二大经济体。但是，由于分配制度改革并未跟上经济发展的步伐，造成社会利益格局的严重失衡，贫富悬殊拉大，弱势群体的规模日增。据2013年国家统计局首次发布的全国居民收入基尼系数显示，20032012年10年间中国的基尼系数一直徘徊在0。470。49之间1，贫富差距居高不下。而大多数公共事件的性质也符合这一情况：2009年9万多起公共事件中，因维权引发的事件占80以上2；法制网舆情监测中心关于2012年公共事件统计结果也表明，因社会纠纷导致的群体性事件数量最多，占到总体的24。43。贫富不均和利益冲突是大多数公共事件的导火索。在贫富差距拉大及制度性利益均衡机制并未建立起来的情况下，体制外的抗争成为权益诉求的基本途径。然而，抗争意味着强弱之分，意味着弱者在斗争中所能运用的“武器”相当有限。总结来看，当前公民行动的选择不外乎有三种：要么“依法抗争”、“依理维权”而成效甚微；要么针对社会和国家“暴力泄愤”、“暴力抗法”而于事无补，且招致国家的激烈回应；要么选择“自焚”、“跳楼”，用生命换取权利。在强势国家的面前，多数人往往只能选择后两种方式。已经发生的一个个惨烈的故事说明，当前中国的公民行动血腥味太重，并不健康。
　　第二，公民行动方式逐渐“去政治化”，尽量避免“与政治有染”。当前中国的公共事件往往由一个特殊的事件引起，随着围观人数的逐渐增多和媒体、网络的持续关注，将那些与事件无关、但具有类似“相对剥夺感”的“无直接利益相关者”吸引进来，并逐渐走向致力于挖掘事件背后的结构性原因，直接指向转型期各种深层次的社会和政治问题。然而，一旦诉求超越事件本身的问题，不仅目标难以实现，且容易招致政府激烈的回应，往往导致行动的失败。因此，我们看到公民行动逐渐变得更具有“策略性”，即选择“非政治性”公共事件作为行动的切入口。这是近年来环境公共事件数量增长最快、也最容易取得成效的重要原因。因为这种“邻避运动”的议题与政治无关，参与者可以抛弃诸多顾虑；同时政府也有意解决30年来赶超发展带来的累积性环境问题，借助环保组织来执行公共政策，不会采取过激的回应策略。清华大学NGO研究所的调查数据显示，中国环保NGO中赞同和较赞同“民间组织有义务为政府分担责任”的受访者达到84。7；而对于“什么机构对于组织发展帮助最大”，约八成NGO选择政府部门机构，然后才是学术界（10。5）、媒体（2。6）等。4我们可以看到，大多数绿色NGO与政府之间的关系遵循“帮忙不添乱、参与不干预、监督不代替、办事不违法”的原则，寻求得到政府的支持、帮助与合作。
　　第三，公民行动可以影响政策议程和政府的回应策略，但不能导致制度变迁。一直以来，政府采取“家长式”的统治方式，大到三峡水库的建造，小到一条街道的改造，政策都是根据政府的意志和计划而定。公共事件作为公民抗争的方式，能够打开政府封闭的决策体制，许多公共事件往往按照“事件产生围观关键社群的形成影响政策议程”的方式影响公共政策。而“关键社群”的出现，为论证新的政策议题、寻找组织资源和扩大影响力提供重要保障。如在厦门PX项目事件中，赵玉芬院士和厦门大学化学系教授运用他们的资源，联合105名全国政协委员提交“关于厦门海沧PX项目迁址建议的提案”，将业主们的抗争和PX项目的问题传至“庙堂”深处。他们和后来的连岳、李义强一起，将和平、理性的抗议贯穿整个抗议过程。可以说，公共事件可以以直接或间接的方式去影响政策议程的设定，包括“公共议程”的形成和进入正式决策程序的“正式议程”。
　　行动作为一种最显性的力量，既在塑造自己，也能影响他人。经过多年的抗争，公民行动已经使政府基本放弃了“极端化疏导”的回应策略。在“钱云会案”中，政府接纳公民调查团，认同“社会审查”的权威；广州垃圾焚烧站选址，政府欢迎民众积极参与讨论，认为“公民参与是广州之幸”。此类事件说明，在面对社会抗争时，当前许多地方政府已经从“不回应”和“镇压”，慢慢走向“主动回应”和“让步与镇压相结合”，变得日益柔化。
　　然而，社会抗争最重要也最难实现的目标是引发制度变迁。按照马克朱尼的区分，制度变迁的后果包括三种：统合社会运动的一部分被吸纳到政体之中成为既有制度的要素；转型意味着社会结构的结构性变化；民主化国家与其公民之间权威服从关系的变化。5当前中国的公民行动只是在第一个层面上有所成就，而后两个目标还遥不可及。甚至让人感到悲哀的是，许多公民行动被依附于政府的各种社会组织所侵蚀、控制，最后被收编。
　　
　　公民行动困境的社会性原因
　　公民行动的效能，从某种角度来说首先受制于公民本身及其行动的支持系统即社会，前者是公民意识和公民素质的培育问题，后者则是社会发育及社会组织化的问题。目前，无论是公民意识、公民行动的机制，还是社会的组织化，都无法为公民行动提供有力的保障。
　　首先，多数公民的政治冷漠和公民理性的不足造成公民行动缺乏联动机制。作为后发展国家，中国民众一直以来更多是“公众”、“人民”或“群众”，披着一件集体身份的外衣，离“国民”和“公民”相去甚远。人们也习惯于接受一种“臣民文化”，往往是温良恭顺，缺乏权利意识，不到迫不得已不会挺身而出。即使是经济发达的上海市，中产阶层已占总人口的54。8（其中新中产阶层为48。6），各项指标显示上海已经进入了后工业化阶段，然而在社区事务方面，无论是自发性还是组织性的社团活动，从未参加的人约占80。6另一项全国性综合社会调查也显示，中国城镇地区的居民在自己或家人遭受环境危害时，只有38。29的人进行过抗争，而未进行任何抗争的“沉默”者高达61。71。7在这样的环境中，一部分公民积极行动产生的正能量，难以唤醒“沉默的大多数”，也就难以形成广泛的公民行动。
　　同时，公民理性的不足造成公民行动“破坏性”过多而“建设性”不足。在当前，决定中国公共事件发展的关键是感性因素而不是理性因素，参与者往往会拿着政治和道德的大棒，绑架社会行动。组织性差的公共事件会随着大众的要求和情绪发展而趋于非理性，再加上政府行动的迟缓或不当，往往造成参与者的过激反应，使正常的利益诉求夹杂着“打、砸、抢”的暴民行动。然而，以“非法对抗非法”本身就不是一种正义的追求。在任何一个公共事件中，我们所需要的行动者不应当仅仅是心灵纯洁而头脑简单的人，因为他们的害处有时比心灵头脑复杂的行动者更大。有责任和担当能力的行动者在以道德和政治标准要求自身的同时，还要考量行动造成的现实的和象征性的后果，做到将“信念伦理”和“责任伦理”相结合。
　　其次，社会组织的不发达及其“依附性”地位导致公民行动缺乏组织保障。研究社会运动的学者指出，现代社会的抗争运动是组织起来的社会反抗日益强大的国家的产物，社会与国家力量的对比是决定公民行动选择走向的决定性因素。在市民社会发达的西方国家，社会抗争运动往往借力社会组织，个体化的利益诉求被纳入组织化的渠道，依靠组织形成稳定的力量。而在社会组织力量较弱的国家，个体往往采取破坏性的方式来维护自身的权益。
　　改革开放以来，国内社会组织在“全球结社革命”背景下不仅实现了数量上的“爆发式增长”，而且逐渐成为除政府之外进行社会管理和建设的重要力量。然而，这种增长只是一种“依附性增长”，它们不能摆脱政府的辐射和控制，自然在公共事件中不能成为可以依靠的力量。正因此，国内的公共事件大多都是自发产生的，而不是有组织的。如法制网舆情监测中心对2012年的群体性事件的分析显示，临时突发的现象占到了总体的53，事前有组织和递进式开展的分别占到总体的31和16。8不过，即使“事前有组织”也并非借助既有的各种社会组织，往往是利益相关者自发形成的临时性组织。如此，自发形成的“事件公众”就只是一个“即逝公众”，一种“短暂群体”。他们缺乏稳定性，在不能完全自由公开地表达个人观点的社会政治环境中，更是缺乏内部争论性；在面对强大的国家政权时，往往只是一群“乌合之众”，因利益相关而来，因事件结束而去，“聚散两匆匆”。
　　
　　公民行动困境的政治性原因
　　任何公民行动都是在一个特定的政治环境中展开，并必然与政治体制产生互动。可以说，当前中国相对封闭的政治系统是影响公民行动效能的关键性因素。
　　第一，政府的“非中立性”使政府站在公民行动的对立面。有学者认为，改革开放以来中国社会经济得以快速发展，在于中国政府是一个“中性政府”，它能够超越任何阶层和利益集团的影响，根据自己的规划主导国家的发展。然而，随着市场经济的发展，资本与权力的结合越来越紧密，“中性政府”的性质逐渐改变，政府不再“中性”。近年来，政府介入许多原本已经非政治化的经济和社会领域，使得这些领域在一定程度上重新走向了政治化，也使政府在公共事件中成为冲突的一方，成为公民行动的对象。统计研究表明，由于警民冲突导致的群体性事件的比例相当高，究其原因，
　　尽管有些冲突是由突发情况引起，如执法犯法、执法不公、态度恶劣等，但根本原因在于政府的“非中立性”角色，使警察与公众直接接触时，容易成为公众发泄不满情绪的“出气筒”。
　　政府强力介入公共事件，使其成为矛盾和冲突的当事一方，导致其与民众的直接对抗而丧失了本来可以有的缓冲空间。而政府以“运动员”和“裁判员”的双重身份出现在公共事件之中，使其在处置公共事件时缺乏公正客观的权威性。这种匮乏导致高昂的政治和社会成本，使处置公共事件的门槛变得越来越高。
　　第二，“政治机会结构”的封闭阻碍了利益表达的正常渠道。30年来中国的发展现状是，经济体制改革的前行伴随着政治体制改革的相对滞后，各种不合时宜的制度造成一种“非竞争性的参与障碍”，将不同的社会群体分隔在制度内外，体制外个体的利益诉求无法得到制度性途径的接纳。这种封闭的制度最明显体现在阻隔城乡的户籍制度上。这一与就业、分配、社会保障、教育等紧密结合在一起的综合性制度，将中国公民分为两类，对于生活在资源相对集中、又得到制度偏袒的城市的居民来说更为有利。然而，在社会流动加剧的情况下，乡村居民和农民工等只能享受到“部分公民权”。例如农民工子女就学和高考移民，农民工正常纳税却无法在城市获得社会保障等，都是户籍制度所致。
　　制度的壁垒也造成精英阶层依托制度结成联盟，“我爸是李刚”、“寒门难出贵子”等现象正是封闭社会造成阶层固化的典型写照。这不仅让人们心生挫折感，形成对社会的仇视心态，更让人们在利益受损和寻求权利之时，往往选择与社会和体制相对抗的道路，采取各种极端的行为来发泄不满，寻求利益的补偿。
　　第三，政府的强势造成公民行动不能在法律框架下得以疏导。理性的个体在行动之中往往根据行动的对象来设定自己的行动策略。对于社会抗争来说，政府的能力和民主程度作为影响抗争政治最为重大的两个因素，是塑造公民行动策略的重要压力机制。
　　有研究表明，民主和非民主体制的一些根本差别使得国家在处理“人民内部矛盾”时存在分殊：“在民主体制下，不满是被期待且可以容忍的，与此不同，非民主体制不能忽略抗议，因为抗议的存在意味着对体制的挑战。”9从政府性质来看，学者们往往将当前中国政府界定为威权主义政府或“后全能主义”政府，虽然概念上有所差异，然而对政府性质的界定却是相同的，即政府权力依然昂着其高傲的头颅。一方面，政治的强势导致政府的冷漠和不作为，如2013年中国青年报社会调查中心通过民意中国网和中国雅虎网对3074人进行的调查显示，高达92。9的受访者认为现在有些地方政府在处理新闻事件时“热回应冷处理”。10另一方面，公共事件中的公民行动往往被视为对政府或执政党的不满，是对公共政策的挑战，招致政府的暴力回应。
　　尽管当前中国已经进入了“后全能主义”时代，但它依然保留了全能主义政治强大的动员能力和控制能力，当政府认为“该出手”时，其隐藏在衣袖内的铁拳就随时可以出手。正因此，在乌坎事件、启东事件以及其他许多公共事件中，当武警戒严、警民冲突有如电影画面般出现在我们面前时，就并不奇怪了。
　　
　　公共事件的纾解与公民行动的规范化
　　从前面的分析可以看出：第一，借力于公共事件是当前中国公民行动的重要方式，解决利益冲突是最主要的政治诉求；第二，公共事件的偶发性与应激性大于有组织性，公民行动容易走向极端化；第三，公民行动困局的根源在于政治体制，民众权利意识的增强与权益保护期待政策疏导和制度的回应。据此，公共事件的纾解与公民行动的规范化可以通过以下途径展开。
　　第一，建立利益均衡机制，消解公共事件频发的结构性因素。达伦多夫指出，社会冲突的根源在于社会变迁带来的不可避免的利益冲突，这种冲突是权利分配不均衡的结果。我国目前的状况是权力过于集中于政府，社会的利益则过多集中在掌握资本的“食利者”手中，造成国家社会之间的权力分配和不同阶层的利益分配严重不均，这是当前公共事件频发的根本原因。古语云，“不患寡而患不均，不患贫而患不安”，完善制度性利益表达渠道，建立利益均衡机制是纾解公共事件的最直接的解决之道。
　　首先是转变政府职能，使政府回归“中立地位”，真正成为社会发展的管理者和社会冲突的仲裁者。这不仅可以使政府避免卷入社会冲突之中，避免政府成为公共事件和公民行动的直接对象，也使得政府在处理公共事件时的身份只是“裁判员”，拥有更高的权威。其次，政府应该在各个层面建立可以容纳不同社会阶层利益的表达机制，如听证、信访、投票等，促成不同阶层利益之间的对话和沟通，实现利益分配的动态平衡。
　　第二，积累社会的“合法性权力”，以规制政府行为和促进公民行动的健康发展。从规范的角度看，社会自身拥有相对于政府的“合法性权力”，这个权力建立在“无权力”基础之上，通过消费者（公民）“拒买”国家的产品（政策）及公民创制等方式体现出来，是规制国家权力的重要机制。当前中国社会还相当羸弱，培育独立的社会组织，发展公共领域，不仅可以制约强势的政府力量，也可以为公民行动提供必要的“组织支持”。
　　首先，提升公民意识和公民责任感，形成公民以理性的行动方式问责政府决策和行为的基本机制；其次，培育社会组织，将原子化的个体聚合在一起，形成流畅的利益分流机制。现代国家发展的历史表明，只有国家权力与社会权力之间达到某种平衡，才能有效纾解公共事件、提升政府“产品”质量，以及形成规范化的公民行动。
　　第三，确立法理化的制度权威，以法治规范政府和民众的行为。在现代国家，公正的法律程序合法性是国家合法性的主要来源，法律权威与法治信仰高于任何派系利益。只要是在这一逻辑下的治理（也包括使用暴力），都可以得到政府和民众的认可。在这种框架之下，现代西方民主国家在近两三百年的发展过程中，已经积累了一套成熟的处理公共事件的机制，即对社会抗争事件进行开放性疏导，并运用法律框架下的选择性镇压加以规范，使之朝着制度化的社会运动方向发展。
　　然而，当前中国政府依然是一个威权主义政府，政府（主要是行政部门）主导着社会发展。这样，一方面造成目前的法律更多偏向于方便政府管理，充斥着各种部门利益；另一方面，政府在处理公共事件时，更多采用戒严、镇压等“专断性权力”，忽视立法、司法等“基础性权力”的作用，这不仅对政府的合法性造成极大的伤害，更不能将社会抗争纳入制度化的渠道。“正人先正己”，确立法律的权威和法治信仰的首要目的在于约束政府权力，让权力和强势群体在法律秩序下规范生存，只有在此基础上，才能再去谈论运用法律去规范社会和公民的行动。
　　走过集体至上的时代，21世纪的中国已经进入一个利益的迷宫，每个公共事件都涉及各种不同的利益选择，其中公共利益与个别利益、长远利益与短期利益相互纠葛，难以厘清。然而，公民选择“散步”等抗争行动绝非解决问题的最佳途径，“一有矛盾就上街”更非治理常态。建构合理的国家制度，完善利益表达机制，通过有效沟通达成共识，以协商方式解决问题，才可能实现社会利益最大化。否则，无论是PX项目还是垃圾焚烧站，都会遭到民意和公民行动的狙击。
　　
　　参考文献：
　　1基尼系数高低之争。新京报，2013。2。5。
　　2于建嵘。群体性事件症结在于官民矛盾。中国报道，2012（1）。
　　382012年群体性事件研究报告。法制网。http：www。legaldaily。com。cnTheanalysisofpublicopinioncontent20121227content4092138。htm。
　　4高丙中、袁瑞军。中国公民社会发展蓝皮书。北京：北京大学出版社，2008：218。
　　5MarcoGiugni。Wasitworthytheeffort？TheOutcomesandConsequencesofSocialMovement。AmmualReviewofSociology（98），1998：371393。
　　6何平立、沈瑞英。资源、体制与行动：当前中国环境保护社会运动析论。上海大学学报（社会科学版），2012（1）。
　　7洪大用。中国环境社会学：一门建构中的学科。北京：社会科学文献出版社，2007：270。
　　9KurtSchock。UnarmedInsurrections：PeoplePowerMovementsinNondemocracies。Minneapolis：UniversityofMinnesotapress，2005：50。
　　1092。9受访者认为有些地方政府“热回应冷处理”较多。中国青年报，2013。4。2。
　　来源：《探索与争鸣》