陈波：“信访洪峰”考验“稳定大堤”

　　“信访洪峰”的到来，给社会稳定工作敲响了警钟。如何启动维护社会稳定的“减压阀”和“避震器”，如何畅通人民群众维护合法权益的多种渠道，积极应对“信访洪峰”，采取有效措施削峰减洪、分流泄洪，使信访总量退到警戒水位线之下，确保“稳定大堤”安全，应该是当前和今后一段时间维护社会稳定工作的重点。
　　“依法治访”的前提是依法行政和公正司法。对待人民内部矛盾，一味地堵，无助于问题的解决，而只会增加矛盾的积累，甚至使人民内部矛盾转化为敌我矛盾，给社会稳定造成极大隐患。
　　要积极启动释放群众怨气和不满情绪的“减压阀”，让群众有说话和论理的地方，避免社会矛盾这个不断膨胀的球体自我引爆；积极畅通利用法治手段、社会团体等方式化解社会矛盾的多种渠道，对“信访洪峰”起到分流泄洪作用，缓解信访部门过大的压力。
　　随着在改革进程中所积累起来的社会矛盾的逐步释放，去年以来群众信访量呈激增之势，人数多、规模大、持续时间长的群访、重访、赴京上访现象不断涌现，甚至出现了自焚、跳河、跳楼等极端过激行为，在一些地方和行业引起了连锁反应，社会稳定工作面临严峻考验。《了望东方周刊》撰文认为，2003年中国遭遇了前所未有的“信访洪峰”。
　　信访工作是社情民意的“晴雨表”。“信访洪峰”的到来，给社会稳定工作敲响了警钟。这表明，在一些地方的民意渠道、司法救济渠道还不够畅通，地方党委和政府对法制意识日趋增强的公民的正当权利诉求缺乏有效、完善的对话渠道和解决机制，人大的监督职能和人大代表的作用尚未充分发挥，致使很多尚处萌芽阶段的矛盾未能在基层一线得到妥善解决，以至被不断放大和激化，最终上交、聚集到上级信访机构乃至国家信访部门，给维护社会稳定带来了极大压力。因此如何启动维护社会稳定的“减压阀”和“避震器”，如何畅通人民群众维护合法权益的多种渠道，积极应对“信访洪峰”，采取有效措施削峰减洪、分流泄洪，使信访总量退到警戒水位线之下，确保稳定大堤安全，应该是当前和今后一段时间维护社会稳定工作的重点。
　　一、当前信访洪峰的成因
　　当前信访洪峰的成因主要有内在原因和外在原因两个方面。其内在原因在于，随着改革的不断深入，社会正在经历深刻变革，各种利益关系的调整力度加大，深层次矛盾逐渐显现，公民的维权意识不断增强，造成冲突纠纷加剧，信访总量不断攀升。据国家信访局局长周占顺分析，目前上访者反映的问题主要集中在八个方面：一是企业改制、劳动及社会保障问题；二是“三农”问题；三是涉法涉诉问题；四是城镇拆迁安置问题；五是反映干部作风不正和违法乱纪问题；六是基层机构改革中的问题；七是环境污染问题；八是部分企业军转干部要求解决政治待遇和经济待遇问题。这八个问题正是当前改革进程中的热点、难点问题，是一个体制性的大问题。要从根本上解决，需要一个较长的过程。对此，十六届三中全会已经提出了“五个统筹”的目标，将在以后的改革中逐步予以解决。
　　造成信访洪峰的外在原因在于，国家体制设计中化解矛盾和消除不稳定因素的其他渠道不够畅通，使得大量矛盾“百川入一海”，过度聚集于信访通道。其根源主要是：
　　（一）诉讼成本过高，司法救济渠道不够畅通
　　从理论上说，司法救济是社会公正的最后一道防线，是化解社会矛盾的主阵地和主战场。但是，在实践中，由于诉讼成本过高、行政干预、地方保护主义等多种因素的存在，弱势群体很少选择启动司法救济途径来维护自己的合法权益，司法救济未发挥应有的最大作用。就弱势群体的经济条件而言，面对高昂的诉讼费、律师费、执行费等救济成本，司法救济这道防线是一条难以逾越的鸿沟。“有理无钱莫进来”成其真实写照。尽管法律有规定，当事人经济特别困难的，案件受理费等诉讼费用可以实行缓交、减交和免交，同时也可向有关部门寻求法律援助，但实际中操作程序复杂，政策受众面极小，绝大多数弱势群体都不符条件。很多当事人由于交不起各种费用而打不起官司。另外在一些基层，司法活动中的行政干预、地方保护主义、久拖不决和执行难等问题比较严重，群众对司法公正抱有怀疑。有的地方甚至对司法审判设置禁区，规定某些类型的案件不能受理。凡此种种，都在一定程度上堵截了老百姓的诉讼之路。于是，退而求其次，踏上费用相对低廉的漫漫上访之路成了无奈之举。
　　（二）一些基层政府的依法行政意识淡薄，缺乏化解矛盾的对话渠道和解决机制
　　当前普通群众的法制意识、维权意识不断觉醒和增强，而一些基层政府的依法行政、执政为民的意识却比较淡薄，指导思想上片面追求GDP，忽视协调发展，重大决策缺乏透明度，工作方式简单、粗暴，已滞后于形势发展的要求。有的基层官员甚至将提出正当要求的群众视作刁民，不惜采取威胁、恐吓和强制措施等手段，导致摩擦、纠纷加剧，干群关系紧张。面对一些重大突发事件，有的基层政府往往采取堵、压办法，缺乏有效的对话渠道和解决机制，致使矛盾被不断激化、上交。例如，在辽宁某地，因环境污染问题长期得不到解决，最后竟出现了村民劫持副市长达十四个小时的事件；在浙江某县，因政府违规征地，还上演了村民敲锣打鼓向镇政府领导送国家文件让其学习的一幕。
　　国家信访局局长周占顺提出，目前群众信访所反映的问题中存在着四个“80”：即80以上反映的是改革和发展过程中的问题；80以上有道理或有一定实际困难和问题应予解决；80以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的；80以上是基层应该解决也可以解决的问题。这说明，在新的形势下，基层政府的工作作风、执政能力、就地化解矛盾的能力离“三个代表”的要求和人民群众的期望尚有一定的差距。
　　（三）人大监督职能缺位，人大代表的作用尚未充分发挥
　　地方各级人大是地方的最高权力机关，履行对地方政府、法院、检察院的监督职能。各级人大代表是联系人民群众的桥梁和纽带，履行倾听民声、反映民意、参政议政的职责。然而反观现实，人大和人大代表在社会经济生活中尚未发挥其应有的作用。由于受中国传统文化的影响，政府至今处于强势地位，同级人大对一府两院的监督只停留在较浅层次，动“真刀真枪”、动真格者很少，对大量信访案往往只是一转了之。对不少地方人大来说，询问、质询、撤职、罢免等刚性监督方式只是宪法用语，实践层面上鲜有运用和启动此类程序的。这是造成人大监督乏力、监督职能缺位的重要原因。与此同时，一些人大代表热衷于搞宏观的、抽象的、远离现实的提案，缺乏与选区群众沟通联系的热情，习惯于看领导的眼色行事，对社会上呼声很高、反响很大的热点、焦点问题视而不见，缺少为民请命的勇气。以至于很多老百姓有问题习惯于找党委和政府，而不知道可找人大代表反映问题，有的选民甚至对人大代表解决问题的能力表示怀疑。可见，在国家的监督体系中，地方基层人大代表尚远未发挥其传递社情民意、化解社会矛盾的重要作用，他们素质和能力有待进一步提高。
　　（四）信访机构的作用和手段有限，效率低下
　　“信访洪峰”的形成与信访机构自身的先天不足也有莫大关系。信访机构目前的人员素质、处置手段、机构设置、运转流程与现实情况越来越不适应，再加上缺乏有效的制约、监督手段，导致处置效率低下，重复上访不断。突出表现在四个方面：一是机构地位低。尤其在基层地方政府，信访部门日益边缘化，办公场所、办公条件和福利待遇差，工作可有可无，领导不重视。二是人员素质不高。以老弱病残居多，业务素质差，对政策不熟悉、不了解，处理实际问题的能力差。三是人治色彩严重。主要靠领导批示处理问题，法定依据不足。四是缺乏有效处置手段。主要靠层层批转，基层应付推诿的多，缺少制约手段。
　　二、削减“信访洪峰”的几条对策
　　“信访洪峰”是社会运行状况的警示灯，昭示着当前社会潜伏着比较严重的危机和矛盾。跳楼、自焚等极端过激行为只是弱势群体申诉无果情况下的绝望抗争。如果听任此类矛盾发展、积累到一定程度，那么一旦遇有合适的气候与土壤，危机终将爆发，稳定大堤决口的后果将不堪设想。因此，面临“信访洪峰”，必须积极寻找有效的应对之策，以保证稳定大堤的安全。“放气减压，分流泄洪”八个字是可以考虑的总原则。也就是说，要积极启动释放群众怨气和不满情绪的“减压阀”，让群众有说话和论理的地方，避免社会矛盾这个不断膨胀的球体自我引爆；积极畅通利用法治手段、社会团体等方式化解社会矛盾的多种渠道，对信访洪峰起到分流泄洪作用，缓解信访部门的过大压力。
　　（一）正确认识信访部门的作用，但不能寄予太大厚望
　　在现有的国家体制和法律体系下，对信访部门寄予太大的厚望，希望通过其来化解、处理总量庞大的人民内部矛盾，是不现实，也是不可能的。信访部门的确需要继续予以重视和加强，但不能包打天下，其也必须在法律的轨道内运行，过度依赖于领导批示的处理模式有悖于法治建设的要求。有人建议，为了提高信访效率，须赋予信访部门对信访案件的直接处置权力。这种建议是不妥当的，一旦实施将有损法制权威。信访案中很多是对行政处罚和法院判决的不满和申诉，对这类案子的监督、处理需要启动相应的法律程序，而由于受审级、审限、管辖权等因素的限制，各级机关（无论是人大，还是政府、法院、检察院）中的信访部门，都不宜对此类案子直接处置，批转有关部门、加强监督是最合适的做法。但这并不等于信访部门就无所作为了。在当前形势下，可着重加强以下工作：一是加强领导，改善条件。各级领导要加强对信访部门在化解社会矛盾中重要性的认识，改善办公条件，加大工作支持力度。二是优化人员组合，提高素质。信访工作的涉及面很广，诸如动拆迁、“三农”问题、职工下岗等问题，法规、政策繁多，处理起来相当复杂，没有过硬的业务素质和化解矛盾的能力就较难开展工作。因此合理配置人员，提高信访工作者的政策理论水平和业务素质是当务之急。三是加强信息网络建设，提高工作效率。信访工作必须充分发挥现代信息技术的作用，借助电子政务实施的机会，加强网络信息建设，实现网上受理和各信访部门之间的互联互通，减少信函批转，逐步推行网络批转，提高办理效率。四、减少批转环节，增加制约手段，加大督办力度。要改变层层批转、一转到底的做法，落实主办部门和督办部门，规定办理期限，加强追踪协调。要加大信访部门在干部政绩考核、人事任免上的发言权，增加对职能部门和下级办理不力的制约手段。五是要加强信息的预警分析，预防突发事件。加强对信访信息的梳理、分析，对热点、焦点问题及时预警，提出政策建议。对有可能引发不稳定的苗头和因素要及早处置，尽量消除在萌芽状态，避免产生重大的突发事件。
　　（二）谨慎推进基层民主政治建设，提升基层官员的执政能力
　　在乡镇、县一级政府谨慎推进民主政治建设，有选择的开展直选试点工作，赋予群众知情权和选择权。这样才能增强官员“执政为民”和“依法行政”意识，真正变“对上负责”为“对下负责”。在试点的基础上，要认真总结经验，逐步扩大试点范围。
　　针对基层官员执政能力弱化的状况，在基层领导班子中大力推进执政能力建设。指导思想上要树立起正确的政绩观和发展观，按照“五个统筹”的目标，追求社会的全面、协调、持续发展，真正发展好、实现好、维护好广大人民群众的根本利益。加大重大决策的透明度，注意改革力度和人民群众可承受程度的结合，做透思想工作，改变工作方法和工作作风。对改革进程中出现的问题和矛盾，积极构建与人民群众的对话渠道，加强沟通交流，消除因信息不对称所带来的误会和摩擦，增进相互之间的理解；增强法制意识，严格按照法规、政策办事，积极建立就地消化矛盾和危机的解决机制和应急机制，不将矛盾和问题上交。总之，要将能否正确处理人民内部矛盾要作为考核官员执政能力的一个重要指标。
　　（三）充分发挥人大的监督职能和人大代表的作用
　　在新的形势下，人大作为处于权力系统枢纽地位的最高权力机关，应按照法律所赋予的权力，加大介入信访领域的力度，使其成为分流、吸纳“信访洪峰”的一个重要渠道。
　　各级人大和人大常委会要充分重视信访工作，将来信来访作为行使监督职能的重要信息来源。积极实践法律所赋予的多种监督手段，以个案监督为切入点，综合运用询问、质询、撤职、罢免等刚性监督方式，切实加强监督力度。通过典型个案监督带动全局工作，
　　增强“一府两院”的责任意识、法治意识，提高人大批转信访件的整体解决率。
　　与此同时，优化人大代表选举结构，适当增加基层代表的数量，把议政能力强、善于联系群众的人推荐为代表候选人。积极推进专职人大代表工作，充分发挥专职代表在人大监督机制中的作用。人大代表要增强与选民之间的交流互动，真正沉到乡村社区，倾听选民意见。敢于正视热点、焦点问题，乐于做选民的代言人，勇于为维护选民的合法权益和化解社会矛盾奔走呼告，切实发挥其桥梁、纽带作用。
　　（四）降低诉讼成本，畅通司法救济渠道
　　在司法实践中要真正贯彻“司法为民”，最重要的是要降低司法救济门槛，降低诉讼成本，扩大诉讼费缓交、减交和免交的范围，不设案件受理禁区，保证弱势群体有理打得起官司、有理打得成官司、有理打得赢官司。司法行政部门也要扩大法律援助的范围，建立多种形式的法律志愿者队伍，为弱势群体提供免费法律服务。党委和政府部门要尊重审判独立，不干扰司法活动。法院也要牢固树立裁判中立观念，自觉排除来自各方面的干预和干扰，坚持公正审判，最大限度地实现公平和正义。法院还要积极创新工作方式，有效化解执行难，切实维护司法权威。
　　在当前，各级人民法院尤其是基层法院，应针对社会上的热点、焦点问题，降低诉讼门槛，面向社会集中受理一批人民群众广为关注的案件，简化案件审理程序，加快审理速度，及时宣判，以有效化解社会矛盾。同时加紧清理积案、陈案，避免久拖不决。加大各类申诉案件复查，适时启动审判监督程序，对冤假错案予以改判。司法救济渠道的畅通，必将大大减轻信访部门的沉重压力。
　　（四）充分发挥工会、妇联、消协等团体的“避震器”作用
　　进一步加强工会、妇联、消协等团体和人民调解员的作用，增强其分洪能力，也是削减“信访洪峰”的渠道之一。例如，针对愈演愈烈的农民工欠薪问题，在依靠劳动行政执法部门的同时，必须发挥起工会的作用。要在9400万民工群体中积极开展组建工会工作，开展互救互助和集体维权，使每个孤弱无援的民工集合起来，提高在强大资方面前的谈判能力，切实维护自身合法权益。再如，被誉为“第二信访办”的各级消费者协会，自1985年陆续成立以来，在化解消费纠纷方面做了大量工作。但是在新的形势下，消协在经费、人员、调解手段以及如何增强权威性等方面也遇到了不少困难，亟待政府的支持。还有遍布城乡的人民调解员在处理人民内部矛盾方面曾发挥过重要作用。但在新的市场经济条件下，人民调解工作如何寻找新的切入点和突破口，发挥起更大的作用，都是需要进一步研究和探讨的。
　　“信访洪峰”并不可怕，关键是要引起重视，采取有效的疏导办法，通过多种渠道予以分流。“依法治访”的前提是依法行政和公正司法。对待人民内部矛盾，一味地堵，无助于问题的解决，而只会增加矛盾的积累，甚至使人民内部矛盾转化为敌我矛盾，给社会稳定造成极大隐患。目前，一些地方对“集体上访”、“聚众上访”、“自杀救济”等极端行为不断采取了高压措施，已引起广大群众的逆反心理和强烈不满。这种简单、粗暴的处理方法是官员执政能力弱化的表现，等于将寻求政府帮助的弱势群体推向了自己的对立面。当前中央要对一些地方在处理人民内部矛盾中存在的扩大化、极端化倾向予以严厉纠正。最根本的是要“跳出信访看信访”，挖掘问题产生的社会根源，采取民主和法治的手段，予以综合治理。这才能真正保证一个国家的长治久安。