迟福林：以“竞争性地方政府”为改革突破口

　　编者按：中国下一步改革突破口何在？作为上层建筑的行政体制改革与经济领域的结构性调整息息相关。作为行政体制改革的关键内容，同样也是经济改革继续深化的重要依托，如何捋顺政府与市场的关系一直是改革的焦点所在。
　　中国（海南）改革发展研究院院长迟福林教授认为“加快政府转型与改革已成为全面转型与改革的关键重点，不改变竞争性地方政府增长模式，经济转型是难以有重要突破的，甚至在一些重大问题上都很难破题。”本文根据作者在第四届“中国行政体制改革论坛”的发言整理，经作者审定并授权刊出，以飨读者。
　　去年，我在第三届“中国行政体制改革论坛”上，做了以“改变增长主义政府倾向”为主题的发言。从现实来看，尽管改变增长主义政府越来越成为广泛共识，但实践中增长主义政府的倾向却很难改变。对此，有必要进一步分析问题的核心在哪里。在我看来，增长主义政府倾向难以改变，重要的原因在于竞争性地方政府的增长模式。所谓竞争性地方政府的增长模式，我概括讲就是指“以经济总量为导向、以地方财政收入增长和干部考核为约束激励机制、以政府主导和地方政府间竞争为突出特点”的经济增长模式。
　　当前，我国经济转型面临着一些突出矛盾，如：土地财政、债务风险、产能过剩、资源环境污染等问题，大都与竞争性地方政府的增长模式直接相关联。也就是说，不改变竞争性的地方政府增长模式，经济转型是难以有重要突破的，甚至在一些重大问题上都很难破题。在这里，我就以下三个问题与大家做一个简要的讨论。
　　竞争性的地方政府是不是市场经济的主体？
　　为什么提出这个问题？最近有研究提出，竞争性地方政府的增长模式是中国特色社会主义市场经济体制的重要组成部分，是中国保持经济活力的重要因素，是中国发展模式的突出特点。我的看法是，这种概括既缺乏理论依据，又难以获得经济转型的实践支持。为什么？
　　竞争性地方政府的增长模式是特定历史阶段的产物。这种增长模式是我国处于生存型阶段形成的，是私人产品严重短缺、经济总量严重不足、市场经济体制、市场主体尚未形成的特定背景下形成的。其在推动我国经济的高速增长以及经济总量的快速扩张中发挥了重要的历史作用。
　　但随着我国市场经济的发展，竞争性地方政府的增长模式已难以为继。在市场经济体制初步形成、企业尤其是民营企业已经成为经济竞争主体的背景下，这种模式的作用空间越来越小，并且开始成为阻碍经济结构转型升级、市场经济进一步发展的突出因素。这种模式以土地财政、地方举债为重要特征，积累了巨大的地方债务风险和经济运行风险；以低成本扩张的粗放型增长为重要特征，在资源环境成为硬约束的条件下难以为继；以投资主导为重要特征，在外部市场萎缩、国内生产过剩矛盾突显的条件下，也难以为继；以国民收入向政府集中为重要特征，在收入差距分配严重、社会矛盾凸显的条件下难以为继；以地方政府公司化为重要特征，增大了权力与市场结合的空间，体制机制性腐败比较普遍，亦难以为继。
　　随着内外发展环境和约束条件的变化，这种模式不仅不应当被固化为“中国模式”，而应当成为新阶段转型改革的重大任务。一个约束条件的变化是市场经济体制的初步形成以及市场主体的形成；另一个条件的变化是全社会需求的变化。尽管社会的主要矛盾没变，但人民群众日益增长的物质文化需求的内涵已经改变。改革开放之初，人民的物质文化需求是温饱，面临的挑战是私人产品短缺；进入发展新阶段，人们的需求是教育、医疗、养老、就业、住房保障，较好的生活环境、公共安全等，面临的挑战则是公共产品短缺。
　　在两个重要条件发生变化的大背景下，有三点判断很重要：第一，竞争性地方政府不能继续扮演经济主体的角色。否则，将为中长期发展积累更大的矛盾和问题。第二，地方政府不能继续充当投资主体。如果继续充当投资主体，继续扭曲市场，产能过剩的问题是难以解决的。第三，竞争性地方政府难以适应发展转型的新挑战。
　　总的看法是，竞争性地方政府的增长模式虽然在短期内还会对刺激经济增长发挥重要作用，但会使经济和社会转型的矛盾和危机因素积累下来，给中长期发展埋下更大的隐患，并成为经济社会转型的突出矛盾。改变政府取代市场的做法，防止短期问题长期化，加快经济结构转型升级，首当其冲是改变竞争性地方政府的增长模式。
　　改变竞争性地方政府的增长模式是经济转型之重
　　为什么这些年经济转型步履艰难？为什么地方层面的增长主义政府倾向不仅难以改变，而且还有进一步固化、甚至强化的趋势？我认为，关键在于竞争性地方政府的增长模式及其制度安排尚未有实质性改变。从现实需求来看，建议把这一问题作为转变经济发展方式的重中之重。
　　转变经济发展方式重在推进由投资主导向消费主导的转型，这需要改变地方政府主导的过快投入增长。竞争性地方政府的突出特点是投资高速增长，用高投资拉动高增长，实行政府主导下的投资拉动增长模式。由此，不能不严重扭曲投资消费关系，使消费率持续走低。不改变这种模式，推进消费主导的转型与改革相当困难。
　　改变经济发展方式重在调整经济结构，这就需要改变地方政府普遍坚持的工业主导的发展路径依赖。
　　改革开放35年来我国的服务业比重只增加了十几个百分点，服务业比重长期徘徊40左右，同经济结构转型升级不相适应。当前，如果不从工业主导转向服务业主导，服务业发展是很难的。
　　而我国城镇化滞后于工业化至少1015个百分点，推进城镇化重在发展服务业。如果现在这个方向转不过来，下一步城镇化很难跳出以往规模城镇化的发展框框。同时，在经济转型的大背景下，很多地方政府坚持“工业主导”，其实质是仍然实行以高投资拉动增长的发展模式。不改变地方政府工业主导的路径依赖，无法从根本上解决投资消费失衡的突出矛盾。
　　转变经济发展方式重在解决产能过剩的体制因素，这就需要改变地方政府的投资冲动。
　　对产能过剩要有客观的估计。从多方面看，当前我国的产能过剩呈现全面性、长期性的明显特点。产能过剩不是一个短期增长中的问题，而是中长期增长体制、增长模式的问题。形成产能过剩的根源，主要在于政府替代市场，政府成为投资主体。例如，这些年的许多重复建设、低效率的投资，大都是地方政府主导、推动的结果。改变经济增长方式需要绿色增长与绿色转型。大量的例子一再说明，不改变竞争性地方政府的增长模式，绿色增长、可持续性增长就可能沦为口号，而不是务实的行动。
　　改变竞争性地方政府的增长模式也是下一步行政体制改革的“重头戏”
　　总的观点是，推动政府职能转变，需要政府向市场放权，更需要改变竞争性地方政府的增长模式：改变这种增长模式，行政体制改革才有可能在推动经济发展方式转变上有所作为；才能牵动影响经济转型、社会转型、政府转型的全局，并将成为行政体制改革的基本性问题；同时还要改变竞争性地方政府的增长模式涉及中央地方关系及其相关的财政税收体制、激励机制、干部人事制度等深层次的矛盾与问题。
　　理顺中央和地方的关系，重要的是发展导向由经济总量转向公共服务。在竞争性地方政府的增长模式不改变的情况下，简单地推动中央向地方放权，不仅难以达到目的，甚至会产生更多矛盾和问题。适应社会公共需求全面快速增长的客观趋势，政府应当把公共服务作为自己的核心职能，在这个前提下，才能真正理顺中央和地方关系。
　　实行公共服务的导向的中央和地方关系，关键在于推进事权与财力相匹配的财税体制改革。我的看法是，20年前财税改革建立的分税制体制，以及由此形成的激励机制，已不适应今天经济发展方式转变的需要。由于地方财政支出责任很大，给地方政府很大的压力，不得不搞土地财政，不得不搞融资平台大规模举债。由此，公共服务的欠帐也不可避免。下一步的财税体制改革，我认为是在推进以直接税为主的税制转型、加快调整财政支出结构的前提下理顺央地财税关系。如何建立公共服务导向的中央地方财税关系，我们的建议是：继续推动财政体制扁平化改革，力争使五级财政框架扁平化到三级框架；提高地方政府增值税分成比例，将财产税作为地方税收体系的重要支柱，结合服务业增值税改革，统筹考虑国税地税合并。
　　这就涉及到经济体制、行政体制、司法体制等一系列重大的制度安排。以司法体制为例，需要探索建立中央地方双重法院体制。建议中央层面的法院体系专门负责土地、税收、金融、破产、涉外和知识产权等领域的经济案件审理，克服经济领域司法的地方保护主义；一般民商事案件与治安刑事案件、家庭婚姻继承案件、青少年犯罪案件仍由地方法院受理。
　　加快政府转型与改革已成为全面转型与改革的关键重点。转变政府职能，减少政府审批，压缩行政开支很重要。但是应当看到，竞争性地方政府的增长模式到了非改不可的地步。改变这种增长模式的时机和条件逐步成熟，并成为下一步行政体制改革最具有实质意义的重大课题。关键在于下决心，关键在于现代政府发展理念的转变，关键在于更大的改革勇气与魄力。