卢洪友：基本公共服务均等化：理论及其制度路径

　　摘要：中国基本公共服务均等化尚处于起步阶段，它将伴随中国市场化、工业化和城镇化的整个进程。在这个漫长、艰巨、复杂的进程中，没有通行的模式可循。中国的均等化之路，要根据中国经济社会发展阶段，吸取发达国家均等化的经验和教训，研究解决均等化理论、制度以及体制机制转换等问题。
　　基本公共服务均等化的“三维”视角及受益归宿论
　　怎样理解基本公共服务均等化，理论界一直存在争议。一种流行的观点是把基本公共服务均等化等同于投入均等化人均财政投入水平均等。从“三维”视角看，均等化实际上包含“投入产出受益”三个维度，投入均等化并不等于产出均等化，产出均等化又不等于受益均等化。从公共资源投入到基本公共服务产出，受生产的技术效率、服务供给模式等因素影响，同量投入在不同的地区并不一定得到同量产出；从产出到受益，则受分配和消费制度安排以及消费偏好等因素影响。从三者关系看，投入和产出均等化只是手段，或者只不过是中间目标，均等化的最终目的应该是让全体公民能够从政府提供的各种基本公共服务的大致均等化消费中受益，提升人的“可视”行为能力，促进人的全面发展。
　　还有一种观点，把基本公共服务均等化中的机会均等与量化要求对立起来，认为均等化的核心是机会均等，而不是简单的平均化和无差异化。必须承认，在中国基本公共服务供给制度缺失，特别是城乡居民在二元财政以及二元基本公共服务供给制度安排下，强调机会均等尤为重要。然而，基本公共服务均等化的“机会”必须体现在投入、产出特别是受益之中。机会均等的实现，离不开可操作性的量化标准以及相应的制度安排，基本公共服务既不能简单地平均化和无差异化，又必须设定政府“兜底”的量化标准，如果没有供给数量、质量、可及性等量化标准约束，机会均等就有可能落空。在均等化起步阶段，除了确定进入均等化的基本公共服务“品目”外，中央政府必须设定数量大致相同、质量大致相近、可及程度大致相当的最低标准。财政经济能力强的地区，可高于这一标准，而财政经济能力弱的地区，不能低于这一标准。
　　基本公共服务满足人的基本尊严的需要，应该与公民的生存权、发展权、劳动就业权、教育文化权、环境权等紧紧“挂钩”，而不应以户籍、职业、居住地、收入及消费水平的强弱而分轩轾。中国基本公共服务在地区间、城乡间、企事业行政单位间以及不同社会群体之间错综复杂的非均等制度安排，从根本上说，是“挂钩”错位所致。简言之，基本公共服务均等化就是政府一视同仁地为全体公民大致均等化提供并由全体公民大致均等化分享基本公共服务的一种制度安排。
　　基本公共服务均等化中的政府职能及实现方式
　　一般认为，现代基本公共服务制度始于1834年英国议会通过的《新济贫法》。在近两个世纪的政府与公民互动过程中，总体上是沿着“项目只增不减、标准只升不降”的轨迹行进的，因此，西方国家自20世纪中叶开始就先后建立起“从摇篮到坟墓”的高福利体系，远远超出了基本公共服务及其均等化的范畴，也超出了财政经济承受能力，导致经济增长乏力、赤字高涨、税收减少、储蓄率降低、财政能力弱化等，不仅高福利制度难以为继，甚至基本公共服务也难以有效供给。更为严重的是，社会公众一旦形成长期稳定的预期，产生了“路径依赖”，即使面对经济衰退、政府偿债危机等压力，政府削减福利项目和财政开支、提高边际税率、压缩财政赤字等合理举措，也会强烈地刺激到社会公众。
　　建立和实施可持续的基本公共服务均等化制度，离不开政府与公民间的良性互动，就中国社会公共事务治理中存在的普遍问题看，能否合理界定均等化中的政府职能及选择职能实现的有效方式，是取信于民的关键。首先，立足于现代市场经济，处理好政府与市场、公共部门与私人部门在资源配置中的关系，解决政府“越位”与“缺位”问题。政府配置职能应集中于公共服务的提供，特别是保证基本公共服务可持续提供和大致均等化提供，以此优化财政支出结构，提高支出效率。其次，保持合理稳定的宏观税负水平，使税收与GDP保持大致同步增长，解决税收连年大幅超GDP增长问题。从经济学角度讲，公共品与私人品、基本公共品与非基本公共品，客观上存在最优结构。税收连年大幅超GDP增长，将改变这种最优结构，进而改变政府与市场、公共部门与私人部门之间的效率边界，一旦税收超经济增长不可持续，整个经济社会极可能陷入福利刚性陷阱。再次，创新基本公共服务供给方式，解决政府及其公共部门过度垄断基本公共服务生产问题。由于基本公共服务的特性，政府通常要充当基本公共服务的提供主体，税收自然也就成为其价格的替代。不过，政府提供并不排斥社会参与，尤其是基本公共服务的生产更应多元化，并不一定非由政府及国有企事业单位垄断不可。
　　实现基本公共服务均等化的制度路径
　　推行基本公共服务均等化，必须弄清中国基本公共服务非均等程度及其原因，并客观地评估基本公共服务的非均等供给所导致的负面经济社会效应。最近，我们以中国31个省、自治区、直辖市为“均等化”单位，选择教育、卫生、文化、环境、就业、社会保险以及社会救济等7项基本公共服务，使用20032009年间的相关数据，分别从投入、产出和受益三个维度进行了均等化相对进程的整体性评估（《中国基本公共服务均等化相对进程》，人民出版社2012年版）。结果显示：省际间总体基本公共服务非均等程度、各单项基本公共服务非均等程度，以及单项基本公共服务的投入、产出、受益非均等程度，都存在巨大差异。以基本公共服务总体保障水平为例，2009年，7项基本公共服务的总体保障水平得分最高的上海市高达14。20分，而得分最低的河南省只有4。67分，且省际间基本公共服务非均等程度不仅没有随着经济社会发展和财政能力的增强而缩小，反而仍在不断拉大。进一步分析发现，基本公共服务供给水平及均等化程度，与地方政府的财政经济能力、居民收入和消费水平等因素呈显著的正相关关系，与农业人口占比等因素呈显著的负相关关系。中国长期实施基本公共服务非均等供给制度，对经济增长、收入分配、城乡居民消费乃至社会和谐稳定的负效应正在日益显现。
　　推进中国的基本公共服务均等化，重在制度创新和体制机制转换。在均等化起步阶段，通过制度创新，重点解决两个“挂钩”导致的非均等问题：一是转变政府职能、调整政府间配置结构以及规范均等化财政转移支付制度等，解决基本公共服务供给水平与地方财政能力“挂钩”所导致的地区间非均等供给问题；二是改革户籍制度、公共财政制度以及各单项社会公共事业制度，解决基本公共服务受益水平与户籍、职业、居住地等因素“挂钩”导致的居民间非均等供给问题。同时，建立基本公共服务均等化供给的数量标准、质量标准和可及性标准，并建立相应的激励约束机制以及均等化供给评估程序与方法，创新基本公共服务供给模式和供给机制，提高基本公共服务供给效率。
　　（作者为国家社科基金重大项目“城乡环境基本公共服务非均等程度评估及均等化路径研究”首席专家、武汉大学教授）