金太军林莉：新农村建设视角下的乡镇机构改革

　　作为政府系统中的最基层的子系统，乡镇政府承担着管理辖区内各项政治、经济和社会事务的职能。乡镇政府不仅是国家行政管理系统的基础，而且又是它不可缺少的“神经末梢”，与占我国人口大多数的农民直接面对。乡镇机构改革的成败，关系到广大农民对我国机构改革的整体评价和支持度，关系到社会主义新农村建设的成效。
　　一、新农村建设对乡镇机构改革提出的新要求
　　建设社会主义新农村是中国现代化进程中的重大历史任务。中国经济和社会的稳定与持续发展以及小康社会的全面建设，首先取决于乡村社会能否得到发展。而对中国这样一个处于现代化之中的超大社会的乡村发展，主要还在于政府在乡村推行改革的能力。这就要求进行乡镇机构改革，建立一个精简、高效、职能定位合理的乡镇行政管理系统，而新农村建设更是赋予乡镇机构改革新的内涵和意义。
　　（一）乡镇机构必须朝着推进现代农业经济建设的方向改革
　　建设新农村的首要任务，就是推进现代农业经济建设。只有发展现代农业，新农村的建设才有产业支撑；没有现代化的农业，就没有社会主义新农村。因此，要坚持以经济建设为中心，促进现代农业经济发展，为建设社会主义新农村提供坚实的物质基础。这也就意味着，乡镇机构的改革必须适应推进现代农业发展的要求。
　　一是培育市场。借助电子政府的建设和外聘专家等手段，积极沟通与外界的联系，推介产品，互通有无，构建起通畅的市场信息体系，并且废除各种不合理的垄断性保护措施，参与到省、市、全国乃至全球统一市场竞争中去。
　　二是规范市场。既要依法规范各类市场主体的经营行为，禁止“假冒伪劣”产品的生产和销售，也要依靠乡镇人大在乡镇决策体制中地位的提高，由人大牵头，会同执法部门，并依法打击各种“寻阻”行为，建立起公平竞争的市场秩序。
　　三是加强小城镇建设。乡镇企业布局、农民新村建设适当集中，以此带来乡镇第三产业的发展，从而吸纳更多的农村剩余劳动力，增加农民收入。〔1〕（P19）
　　最后，大力推行农业产业化经营，发展循环型农业。要尽快制定和完善产业化经营的法律法规，明晰产权，确保土地等要素合理流转；要保持非扭曲性的政策环境，确保市场秩序的正常运转，为农业产业化发展提供必要的公共物品；为产业化各经营主体构建可靠的有权威的信息系统，龙头企业不指定而由竞争产生，政府给以间接扶持。〔2〕在推行农业产业化时，乡镇也应促进循环型农业的发展，大力支持节约资源和保护环境的农业技术开发与运用，推广废弃物综合利用技术、相关产业链接技术和可再生能源开发利用技术，并制定相应的鼓励政策。
　　（二）乡镇机构必须朝着加强农村公共物品建设的方向改革
　　新农村建设提出要加强农村基础设施建设，加快发展农村社会事业，这意味着乡镇机构改革必须适应加强农村公共物品建设的要求，改善社会主义新农村建设的物质条件。目前我国地区经济发展差异大，经济欠发达乡镇和经济较发达乡镇对公共物品建设的侧重点有所不同。
　　在经济欠发达地区，乡镇应首先加强农业基础设施的建设，如水利、大型灌溉设施和大型农械、公路交通、电网改造。这既是提高欠发达地区农业生产力、降低农业生产成本的需要，也是改善村民居住条件和生活环境的需要。其次，支持农业科技的开发及推广，拓宽农村获得农业知识的渠道，推进农业产业化发展，提高农民的收入水平。第三，促进农村社会保障体制的建立，解决农民的养老和医疗问题。第四，落实义务教育免费政策，开展农村劳动力技能培训。最后，环境污染的治理，防止因农村人口增长、乡镇企业的发展以及化学农业的应用带来的环境不断恶化。
　　在经济较发达地区，对公共物品的要求主要集中在精神生活和文化方面。在文化活动缺乏的情况下，经济较发达的农村赌博现象严重，与建设和谐乡村社会不协调。乡镇应繁荣农村文化事业，加强县文化馆、图书馆和乡镇文化站、村文化室等公共文化设施建设；推动实施农民体育健身工程；扶持农村业余文化队伍，组织老年人协会和妇女文艺表演队，鼓励农民兴办文化产业，发展农村的文化，提高农民的生活质量，创建文明乡村。
　　（三）乡镇机构必须朝着促进农村民主政治建设的方向改革
　　农村民主政治建设的完善，有利于培养农民自主参政意识和参与能力，提高农民政治素质，培养推进社会主义新农村建设的新型农民。农村民主政治建设的关键，在于村民自治机制的建立和完善。村民自治作为我国基层民主政治制度的重要内容，是实现农民当家作主的主要形式。乡镇机构改革应促进村民自治体系的建设，完善社会主义新农村的乡村治理机制。
　　实际上，乡镇机构改革和村民自治的完善是相互促进的。深化乡镇机构改革必须切实推进村民自治，而村民自治的推进则需要乡镇政府的积极指导，并通过切实的自身改革提供一个良好的行政环境。提倡村民自治，由村民自治组织对村一级的财政等进行直接管理和监督，而由乡镇政府进行指导，将大大减轻乡镇政府的负担。同时这也能加强对乡镇一级政府的民主监督，推进乡镇政府工作作风的改进。〔3〕乡镇政府管理方式和工作作风的变革，也必然带来乡镇内部职能、机构、人员以及领导体制的变革。
　　二、新农村建设下乡镇机构改革的要点分析
　　（一）乡镇机构改革的重点在于重构政府职能
　　建设新农村需要乡镇治理实现变革，重构职能设置，即在于重理政府与市场和社会的关系，缩小政府职能，培育社会自治组织力量，提高社会自我管理能力，塑造出一个相对独立于政府的强大的公民社会，提高农民在新农村建设中的政治参与的地位与作用。因此，对乡镇政府在职能上的要求必须是：
　　第一，支持中介组织和自治组织的合法发展，培育乡村市民社会。乡镇政府要真正转变职能，实现政企分开、政事分开和政社分开，减少对经济和社会生活的干预，必须让企业实现自主经营，自负盈亏，成为独立的市场法人；让事业单位走向社会或进入市场，自主发展，并实现部分事业单位向具有独立法人资格的社会中介组织转变；尊重村委会代表村民依法行使自治权，让乡村社会获得一个自主空间。只有这样，企业、特别是作为乡村第三部门和市民社会主要组织形式的中介组织、自治组织才能得到自主性发展，一个成熟的相对于乡镇政府（国家代表）的乡村市民社会才可能形成。
　　第二，乡镇政务必须公开。“在政府过程中，信息就意味着权力。”〔4〕（P225）全能政府体制下，国家吞没了社会，或者说市民社会无法形成，很重要的一点即在于：政府是封闭型的，它成功地垄断了信息。普通公民和各种社会组织因对公共服务、公共政策和公共管理缺乏了解而不得不依赖、顺从政府，并将这些方面的事务统统交给政府。政府治理变革则要求改变全能政府，对乡镇来说，乡镇政府要在培育乡村市民社会的同时，逐渐向其转移部分公共服务职能，使市民社会可以监督乡镇政府，与其抗衡；而乡村市民社会要能顺利承接这部分职能，并切实发挥对政府的监督作用，就必须具备必要的信息基础。与政府共享信息实际上是与政府共享权力，这就要求乡镇政府从封闭型走向开放型，放弃对信息的垄断，转而实行政务公开。
　　第三，树立以服务为本位的行政理念。乡镇政府要改变公共服务职能一贯由政府承担的传统观念，自觉把“效率”和“效益”作为评判服务水平的内在尺度，把“公众满意不满意”作为衡量服务质量的外在标准。乡镇政府可以通过招投标、授权、委托的方式，将公共服务和产品的供给，转移给渐渐成熟的乡村市民社会（中介组织、自治组织），也可以转移给其他市场主体，从而形成“多中心治道”格局。
　　在新农村建设过程中，乡镇政府职能由农村市场化进程决定，并受政府治理变革进程的影响，因此，乡镇职能应朝着以下几方面重构：（1）实行“法治”，依法行政和政务公开，界定和保护产权，组织基础设施建设，培育和规范市场；（2）推进乡镇机构改革和小城镇建设，推进农业产业化，增加农民收入，实现社会公平和稳定；（3）扶持社会中介组织和自治组织的合法发展，培育乡村公民社会；加强服务行政，允许中介组织、自治组织等与其共同承担公共服务职能；（4）保护生态环境，走可持续发展道路，发展循环型农业。
　　（二）乡镇机构改革难点在于克服财政困难
　　中央通过公共财政转移支付的形式对乡镇财政进行补贴，但这并不能满足乡镇政府的进行运转所需的财政支出：一方面因为不再允许其征收农民的税费，乡镇财政收入比从前减少了许多，而现有乡镇机构庞大，需供养人员多；另一方面，现有乡镇担负着随历史不断沉积下来的沉重财政债务压力。因此，税费改革在减轻农民负担的同时，实际上也减少了乡镇政府的收入，加剧了乡镇财政的收支矛盾。
　　由于乡镇机构改革及人员分流缺乏必要的资金补偿机制和分流渠道，进行得格外艰难。尽管多次机构改革，仍难以消肿，形成了恶性循环，导致制度锁定并陷入政府能力衰退。“路径依赖”理论认为，一种制度形成以后，会带有一种自我捍卫和强化的机制。因此，路径依赖是制度演进的第一种可能方向，制度运行的惯性使它继续存在，无论这种制度是否有效率。由于路径依赖的原因，无效制度是可能的，好的制度有时无法进入统治者的制度选择集合。更进一步的结果是制度被“锁定”，这说明选择某种制度容易，但放弃却很困难。因此在建设新农村的背景下，乡镇机构改革应突破财政困难，精简机构和人员，提高财政能力，以打破“锁定”，设法进入制度变迁，向有利于经济增长的良性循环方面改革。
　　首先，乡镇应精兵简政，优化结构。按照精简、统一、效能的原则，调整乡镇组织机构，压缩乡镇机关人员编制，提高行政效率，减轻财政负担。并把精简人员编制和领导职数与深化干部人事制度改革、完善公务员制度相结合，以优化乡镇干部队伍结构，提高乡镇干部队伍在新农村建设中的整体素质。应按照“小政府大社会”的原则，在新农村建设中全面推广免征农业税的同时，推进乡镇区划调整和机构改革，并科学合理地确定乡镇内设机构和人员编制，分流和精简乡镇人员，提高工作效率，减轻财政负担。
　　其次，乡镇应提高自身的财政能力。乡镇通过机构改革达到节流，提高财政能力的目的，主要在以下两方面有所突破：第一，完善乡镇财政职能。明确乡镇的财权和事权，减少事权交叉和错位的现象。不宜由上级政府包揽的事项要逐步下放给乡镇，由上级财政承担的事权应由乡镇返还给上级政府，避免上级政府与乡镇共担或变相让乡镇负担现象。转变全能主义的政府理念，合理界定政府与市场、企业、社会之间的界限，切实转变政府职能，理清财政供给范围，改变财政包揽过多现象，减轻财政压力。第二，实现乡镇财政监督。树立乡镇政府运作的成本收益意识，建立健全乡镇财政预决算制度，加强上级政府以及农民对乡镇机构经费收支的监督，实现乡镇财务公开，使乡镇财政“在阳光下运作”，减少乡镇财政的流失。
　　最后，乡镇应逐步解决自身债务问题。乡镇沉积下来的债务问题不仅成为乡镇经济发展的桎梏，也成为乡镇机构改革顺利进行的阻碍。因此，在新农村建设过程中，取消农业税进入“后农业税时代”，必须逐步解决乡镇债务问题，以推进乡镇机构改革：“第一，实行乡镇债务专项管理。在乡镇财政的上一级财政管理部门设立专门的乡镇债务项目并进行封闭管理，以便通过其它方式逐步消化和解决。第二，分步、逐项，先易后难消化乡镇债务。剥离乡镇政府债务，要依据乡镇政府债务形成的原因来进行。对那些因为响应国家号召，并在国家推动下必须完成农村公共品和服务建设项目所形成的债务，或者中央政府有责任承担的农村公共品建设项目，如农村‘普九’教育达标建设所形成的债务，应该首先给予消化和解决。”〔5〕
　　（三）实现乡镇机构改革的关键在于打破既得利益
　　乡镇机构改革不仅意味着乡镇政府职能的战略性重构，而且意味着政府机构的精简和人员的分流。自从改革开放以来，以往无所不包的政府权力虽有所削弱，但仍拥有广泛的经济和社会管理权。乡镇政府作为分权式机构改革的受益者之一，将中央政府下放的权力握在自己手中，并以非正式的手段截留本来应该转移到企业手中的权力，这种分权式改革使得乡镇政府积累了越来越大的决策权、财权和广泛的事权。
　　在这种情况下，乡镇是带着既得利益者的特征面对改革的，他们往往更多地考虑自己特殊利益的需要。在利益重组的过程中，利益既得者总是想方设法保住自己的既得利益不受损害。而过去的乡镇机构改革屡遭失败的一个重要原因就是迁就矛盾，迁就乡镇的部门利益，
　　甚至于个人利益。这种利益的驱动使乡镇极易对改革缺乏动力甚至转化为改革的阻力。有学者尖锐地指出，一部分乡镇干部和村级干部构成了乡村的权势阶层，这个阶层手中的筹码日益加重，阵容逐渐膨大，形成了独立的“干部利益群体”，〔6〕（P204）他们不但与中央利益发生矛盾，更与当地农民利益发生冲突。目前，对中央在农村的五大政策问题上，这个阶层采取了公开的抵制甚至对抗的态度，成为乡镇机构改革的一大梗阻。
　　在新农村建设中，国家势必会投入大量的财政资金，实现从减免农业税到加大对农村的公共财政转移支付力度。虽然如此，建设新农村实际所需的资金是远在国家投入之上的，庞大的县乡财政赤字也会使财政转移支付有可能在中途被截留。如果不重视新农村建设中的乡镇既得利益的问题，一些乡镇政府会为维护甚至加强既得利益和摆脱财政危机及生存困境，完全有可能挪用或贪污财政转移支付，变成为公共利益的夺取者，因此，对于这一风险应当未雨绸缪。
　　要解决这一难题，从现实出发，对被精简人员既得利益的受损者进行适当的补偿是必要的。根据近年来全国各地乡镇的一些成功经验，比较可行的办法有以下几条：
　　一是实行离职补偿金制度；二是鼓励精简下来的公职人员申办私营、个体企业，或者创办农场、养殖场，在政策上给予适度倾斜，如在贷款方面予以扶持，给予税费方面的优惠等；三是为他们提供定向进修和学历培训的机会，培训期间原有的各种待遇保持不变；四是鼓励他们到乡镇企业工作，同时给予接收分流人员的企业一定的资金贷款优惠，激发企业接收机关分流人员的积极性；五是吸纳乡镇分流人员，充实壮大农业生产经营服务队伍，加强农业产业化服务体系建设；六是健全社会保障制度，以减少分流人员的后顾之忧，消减分流阻力。
　　在实施机构改革分流人员时还应注意这样几个问题：
　　首先，要注意政策操作性和公开透明度。有的乡镇由于分流的目标、要求不具体，操作办法缺乏刚性，造成分流实施中讲关系不讲能力，讲安稳不讲进取，分流人员多为没有关系、老实本分者，导致改革正面影响少，群众意见比较大。因此，要制订出能够实施的公平的竞争上岗办法，不能搞暗箱操作，借此机会结党营私、排斥异己。一定要公开公平，让分流人员心服口服。
　　其次，分流“官兵”比例要合理。有的地方乡镇机构“官”比“兵”多。还有的地方甚至在中央机构改革政策出台后，突击提干。对此，在精简人员时，要确定适当比例予以精简，对当“官”的也不能留情。
　　再次，不要为分流而分流，将精简对象一脚踢出机关了事。被分流人员本来在思想上就存在一定的心理障碍，加之一些单位的不负责任态度，进一步增加了他们的思想压力，往往容易出现过激行为，给社会造成不安定。
　　最后，要注意改革后的反弹。由于人员分流工作涉及面广、矛盾突出，为了减轻震动，使分流工作既积极又稳妥，允许其带有一定的过渡性，逐步到位。但由于具体措施和制度不力，一些走出机关办实体或充实加强企业的工作人员，又出于某些原因，通过跑关系走后门，一、两年后又重新回到乡镇机关，使得改革成果付诸东流。
　　参考文献：
　　〔1〕郑弘毅。农村城市化研究〔M〕。南京：南京大学出版社，1998。
　　〔2〕潘贤新。地方政府在农业产业化中的作用〔J〕。广西社会科学，2001，（6）。
　　〔3〕郝国庆、李又才。新一轮乡镇机构改革的成效及问题概述湖北省部分县（市）乡镇机构改革跟踪调研〔J〕。党政干部论坛，2003，（1）。
　　〔4〕胡伟。政府过程〔M〕。浙江：浙江人民出版社，1998。
　　〔5〕我国农村财政制度创新与政策选择课题组报告〔J〕。信息导刊2004，（14）。
　　〔6〕干部利益群体是指“在国家生产及行政管理领域享有被赋予的决策权、管理权等相应的特殊权力及其地位的领导干部这一层”（张琢。当代中国社会学〔M〕。中国社会科学出版社，1998）。