高续增：假如有个经济院

　　改革开放初期，大家有这样的共识：改革的过程应当以稳定为第一宗旨，实行渐进式改革，低头走一步抬头看一步，不要引起大的社会动荡。人们把这样一种策略形象地比喻为“摸着石头过河”。当时物资匮乏，如果不用强大的政府力对资源进行近乎绝对平均的分配，则根本无法满足社会的基本生活和生产需求。弄得不好，就有可能发生饥荒和灾难。用邓小平的话说就是，如果不走社会主义的道路，其他的路都是死路一条。
　　20多年时间过去了，中国发生了翻天覆地的变化。我们已经有了一定的物质基础，可以据此做一些大的规划和调整了。针对现在的主要社会问题已经转化为社会财富和权利分配不公平这一基本判断，我认为应当变“摸石头”为“建桥造船”了。因为，中国经济的“航船”已经开进了深水区，“水”深了，“石头”摸不到了，我们应当用“大智慧”来设计我们的新的航程了。也就是说，改变走一步看一步的作法，要预先制定一个通盘计划来指导今后的行动了。
　　改革开放初期，上上下下大家一齐“摸石头”，造成每个部门、每个地区都发挥自己部门的改革“主动性”和“积极性”，形成了多个出发点的齐头并进的局面；由于值得改革的领域很宽，你的“船头”还不至于碰到我的“船尾”。现在已经变得不适应形势了，一个部门或领域的变化马上就会影响其他方人的利益。最明显的就是医疗改革和教育改革，如果不从全国、不从全方位各个利益群体进行通盘考虑，现在已经令人担忧的势头还会继续发展下去，将不可避免地引起越来越难以根除的社会顽症。
　　怎么办？我认为应当组建一个集中体现全体民众最长远利益的、并且拥有一定决策权力的强有力的政府机构，由这个机构能执掌国家经济政策制定和监督执行大权，出面协调、决策和处理市场各方面主体的利益分配、并且能够高效率地进行正常的日常公务操作，以保证新出台的政策措施的相对稳定和“长命”，也可以克服由不同部门制定的、因视角和出发点不同而产生的相互矛盾的政策。
　　有人说，现在不是有个“发改委”吗？它为什么不能担当起这个重任呢？
　　它的确不能，它的职权和它所面对的问题严重不对称，它与其他涉及经济体制改革的部门如果处于一种平等的博弈地位，就无法就全局性的重大改动得心应手地推动前进。
　　而现在的国务院，地位上是没有问题，但是它却担负着许多与经济同样重要的其他职能，不能一门心思地对经济进行通盘考虑。它的管理范围太宽泛了，不利于满足深度理性的市场规律对行政手段以及传统文化背景这些极其现实和复杂的实际问题提出的要求。
　　眼下社会公益事业与市场机制发挥程度之间关系出现的矛盾，要求我们在最高经济管理的层次上对社会各阶层利益的处理和分配方面，要有比以往更加周全的通盘运筹。
　　怎么办？我认为组建经济院是解决这个问题的一个好主意。
　　假如有了经济院，所有的经济体制或政策改革方案的起草，就有了一个更高的基点，从这一基点出发就能排除掉部门利益的困扰。
　　假如有了经济院，所有社会法人主体性质的认定就有了权威机构，你是财团法人，就按照市场经济的规矩办事，经济法就是悬在你头上的达摩克利斯之剑；你是公益法人，就按照行政法规的要求操作，民法就是规范你行为的基本准则。行为是否逾界就有了清晰的判断依据，两类法律也都有了各自清晰的适用对象。所有如下行业：医疗、药品、教育、住宅的开发和租赁、市政设施制造业、法律咨询服务业、出版业、公共交通、福利院、殡葬业等等，由于这些行业都要跨越市场和公益两个领域，因此凡是属于这些行业的企业都应当首先百经济院相关部门分别被认定为这种（财团法人）或那种（公益法人）的性质。属于为社会公众服务的公益法人，不能惟利是图，比照公务员的分配制度建立规章制度，资源消耗要有不同于一般企业的开支范围并建立不同的财务台账；属于市场行为者的财团法人，不能领取政府补贴，按时公开财务信息，接受社会监督，并照章纳税。
　　假如有了经济院，税务部门和财政部门就可以形成相互制约的机制。属于经济院的税务部门，就有了出自本能的“哺育”企业的欲望，可以针对不同行业灵活实行差别税制，维持整个经济体内部各个行业间的协调均衡，更明确地体现经济规律的内在要求，产生现在政府机构所没有的适度征税的冲动，以免“税大伤民”，税收公平了，偷税、逃税的少了，纳税者自然心悦诚服；财政部门则属于行政系统，它希冀取得尽量多地财政收入的欲望是它的本能，以利于它更好地为民谋利。形成“财税互制”的制衡局面以后，社会公平与市场效率也就分别有了它们的代言人。
　　假如有了经济院，利率、汇率、公共产品和属于公共资源性质的基本需求物的基本价格（公共交通、燃油燃气、水源、矿产资源、土地等）这些属于全民、为全民利益所系的经济杠杆或工具，就有了它们真正的归属。现在由某个部门来“代管”这些工具，许多部门在心里是不完全“服气”的。例如，汇率由央行代管，就最优化地处理外贸与外汇管理二者之间就对利率汇率的调整有不同的欲求；外贸中的主要进口商和以出口贸易为主的加工企业的利益，从根本上说是利益冲突的，甚至是对立的，经济院则有权威性和中允性处理好这个关系。利率也是这样，利率的确定也是关乎许多行业和领域切身利益的关键，不能总是以听政的方式让那么多的当事方没完没了地相互博弈。又如，燃油这类基本物资价格的变化，能让一个有臃肿的机构的部门成为握有巨额盈利“泥足巨人”；而灾年的粮食收购和储存问题，也要成立专门的临时机构头痛医头、脚痛医脚。
　　假如有了经济院，一向难以解决的政企不分的顽症就有可能迎刃而解。把所有的“挣钱单位”和“花钱单位”放在两个“笼子”里，政府的工作强度大大减轻，能从复杂的社会管理中分出更多的精力去做它应该做的事情，实现专事专人专办，职权清晰，提高效率。
　　假如有了经济院，那一定是中国企业的黄金发展期到了。企业除了面对纷繁杂乱的市场以外，只从一个政府机构那里听从政策指导，不像现在由于政出多门，环保机构与卫生机构分别发文、工商管理部门与劳动部门分头监督，这个“检”、那个“评”，这个“监督”、那个“罚款”，每一个小业主都要应付十来个“大檐帽”，给企业的正常经营增添不少“麻烦”。针对不同企业在不同方面的各种要求所产生的综合效应，在同一个政府机关内部先筹划好、解决好，然后再对企业进行分类指导，这才是政府对企业服务的真正宗旨和最高境界，也只有这样的政府才是“廉洁政府”和“廉价政府”。1973年，我负责起草卫生部《脚踏式吸引器部颁标准》时，调研中发现日本的医用手术刀的国家标准，起草者竟然是丰田公司，当时根本无法设想一个中国的汽车企业有权生产医疗器械。就是现在，由于中国的行业监管的“铁路警察特征”，也是我国经济进一步发展的制度障碍。为了与外资银行的竞争，中国银行业实行混业经营是必然的趋势，而现在对银监会、证监会和保监会设置的各自业务监管范围，就不可避免地成为我国商业银行和保险公司等金融企业发展道路上的障碍。假如有了经济院，这就不是个问题了。
　　假如有了经济院，还可以一次性地消灭市场领域所有的管理真空，许多原来没有油水可捞的角落也都责无旁贷地由经济院实施监督或承担建制任务。现在愈来愈严重的环保问题为什么成为社会顽症？一是因为在规划、生产、就业、劳动保护和环境治理等部门之间存在管理真空，二是因为所有部门都只从自己政绩角度出发对进行管理和监督，而对与本部门无关的环节则不予重视甚至采取放纵的态度。最后在既没有“油水”、又得罪人的环保问题上，只让一个地位和权力严重不足的环保部门负起责任来，真是难为它了。假如有了经济院，这个问题就会因为“政出一门”而变得较为容易解决。
　　更为有意义的是，假如有了经济院，我们可以尝试一种融中国传统和西方管理于一体的新的管理制度“行政驻厂员”制度。对于微小企业，一个经济院的派出人员可以监管和巡视几个企业；而一个大型企业，要有一个十几个人组成的常驻公司办事机构。经济院可以根据企业的不同性质，有针对性安排专业人才担任这个驻在机构的负责人，例如，常驻上市公司的机构第一负责人就应当是金融专业的专家，常驻化工企业的机构的主要负责人中就应当至少有一个是环保专家。所有企业与政府之间的事务性质的联系，企业只向这个机构提出，都由这个代表经济院的机构办理。这个机构也要对这个企业的一切经济的和非经济的行为的合法性负责。这个机构的人员在组织上属于政府系统，但是工作对象则大部分在这个企业的经营过程中。这样，政府把服务“送”上了门，企业的管理者则不出家门就办了以前所有的不属于经营活动的“手续”。这个机构的主要人员必须是熟悉多方面宏观管理和经济法律的行家，他们要定期回到经济院里进行业务培训和述职，也要不定期地接受与所驻企业之间“清廉”关系的询问甚至调查。他们也应当有定期轮岗的制度，以防止渎职事故的发生。这项改革不但能大大提高企业的效率、提高企业家们的守法意识，也能解决现在管理机构越来越臃肿、人浮于事的问题，而且，这样的改动还对提高官员的业务素质和服务意识大有好处。说不定，这时所需要的政府官员的数量比现在还要多，但是这个“多”不意味臃肿，而是更加扩大了国家的整体经济规模和企业的内在实力，并且使得我国经济实体的行业变得更加多种多样、企业的性质特点更加全面和丰富多彩。也可以设想，真如此，宏观起调控来会得心应手，并因为能“一竿子插到底”而大大缩短经济政策显效的滞后期，整个中国经济实体就变成一个有机的整体，成为一个“超级航母”，进而提升整个中国经济的竞争力。
　　说了那么多组建经济院的好处，其实也有一些不好的地方，那就是给许多部门的官员们添了许多“麻烦”。习惯于“坐堂”的官员变会得很辛苦，他们中的不少人将不得不把主要工作时间安排在“驻在企业”中。这样，“坐官”的少了，对企业进行贴身服务的“仆人”就多了。
　　组建经济院的重点和难点都在于增强政府自身的服务意识和彻底转变工作方式，这必然会对政府的机制建设、人员素质和专业要求提出了很高的要求。但是只要我们的政府是为人民服务的，这样的困难也不是克服不了的。
　　我不是凭空想到这个主意的。
　　我们东方民族的文化传统与现代市场经济从基因开始就没有什么因果姻缘的。东方传统社会的政府（早年间叫“朝廷”）包办一切，甚至包括生杀大权。早期西方社会就没有这样一个权威机构。他们能创生出市场经济这个人类最伟大的文化成果，也是一个极其偶然的机缘巧合。其中一个原因就是他们社会中的“政府力”很微弱或者本来是一个空白。他们那里没有任何人或社会组织（包括政府、教廷、寺院和贵族封邑）对社会营利行为握有生杀大权，也就是说他们没有“抑商”的传统。长期以来，平等交易在极其艰苦的发展过程中才走到现代市场经济的今天的。因此，当市场变得复杂、市场主体之间的关系越来越微妙的时候，凯恩斯提出了“政府干预”理论，以指导人们的经济理性。我把它比喻为（政府的）“看得见的半只手”。
　　而我们东方人的社会，要想进步就必须做相反的事情，尤其是中国人，要想让那只看不见的手现身发挥作用，就要持续不断地约束“政府力”习惯性的任意施为，减少政府对市场和企业的行政干预。现在已经步入发达国家行列的日本和韩国，就有相对强势的类似经济院的机构主导经济政策和管理，日本叫“经济企划厅”，韩国就叫“经济院”。西方人所谓的“日本（韩国）经济奇迹”，就是东方人用“两只手”发展经济，这是东方特色，也应当成为中国特色。这比西方人在这个问题上省去了不少麻烦。他们就一直在哈耶克经济自由主义（只强调用那只“看不见的手”）还是凯恩斯主义的政府有限度干预问题（“一只半手”）上争论不休。在经济、科技、法律、伦理等诸多方面的问题日益交织在一起的时候，还是给政府多一点权力的国家发展得好一点。因此我们不必绕道先走到西方社会的前凯恩斯时代的自由竞争时期，可以直接利用传统赋予我们民族的强大的政府资源指导我们的经济体制的变革。但是时时应当警惕的是，政府行为不能越界，不能强化原来的非经济干预。
　　逐步放松政府对市场的直接干预，这也是中国经济体制改革的内在含义。回首以前20多年的改革措施，更多的是让一个一个政府部门自觉地“好自为之”好象是少了一个“阎王”，多了一群“小鬼”。如果长时期不从总体上做动作，造成配套改革缺位，必然引发不同行业和领域间的集团矛盾。是应当从总体上动作的时候了，这就是建议成立“经济院”初衷。形象点说就是，从改革开放开始，我们承认了那只“看不见的手”，但是有数不清“看得见的手”从各个方向伸向了企业。有了经济院以后，就用一只有理性的“手”取代了无数牵扯管理部门自身利益的“手”，就变为像日韩那样只用一只（经济院的）“看得见的手”配合那只“看不见的手”，对企业和市场发出准确而且明确的信息，企业的外部环境当然会大大改善。
　　我从史料中发现，民族英雄张自忠将军做天津市市长时，召集和说服华世奎等一大批社会名流贤达集资建立一个大的自由市场，以发展天津的地方民族经济，启名“劝业场”，这个由政府出面劝民开业的措施，现在已经成为所有天津人的福祉，可以设想，如果没有了劝业场商圈，天津人近代经济生活的发展绝对不是现在这个样子。
　　今后为了我国经济的进一步的稳步发展，为了解决越来越严重的就业问题，政府应当持续不断地“劝业”。应把政府“劝业”的成绩与制造就业机会的政绩并列为一届政府政绩的一号考核目标。政府应当把老百姓开办企业的手续精简到最简便，把维持一个企业的非经营花费和其他行政性的负担从政府角度减到最低，其中最主要的一项措施就是创造出“政出一门”服务机制和经济环境，尽量少给企业添乱。成立经济院，加强的是政府整体的理性管理，终结的是各个政府部门“各管一段”分散的管理，两种管理方式孰优孰劣，望决策者思量一下其中的道理，大胆试验一下这个可以称为经济体制改革的“大手笔”。