孙立平：过度保密与权力运作神秘化

　　去年1月23日，郑州市民任俊杰开始向咪表发难，因多次申请查询咪表规划被拒绝，他以侵犯公民知情权为由将市规划局和城建档案馆告上法庭。
　　事情的缘起是，在2002年，经郑州市城市规划局规划批准，郑州市停车管理服务有限公司在郑州市区沿街道路上设置了多个咪表停车位。由于这些咪表停车位大量占用了慢车道、人行道，甚至盲道，给市民出行带来很大不便。任俊杰认为咪表设置存在的一系列问题的根源，是规划局在停车位规划中出现了错误。为了求证这些停车位是不是咪表公司擅自设立的，是否经过规划局审批，他和律师先后到规划局和城建档案馆查询相关材料，均被以种种理由拒绝。郑州市城市规划局认为，原告要求查阅的有关规划材料，存放于郑州市城建档案馆，并非被告所持有；另外，提供档案查询也并非被告的职责范围。郑州市城建档案馆认为，自己不属于行政机关，原告对自己提起行政诉讼，没有法律依据。而且，依据有关规定，原告所要查询的档案资料，属于秘密级档案。这类档案的查阅，需要严格的审批手续。原告不符合本馆制定的查阅利用规定，所以没有对其提供查询服务。
　　对于这件事情后来的结果，不是我们这里所关心的。我们这里关注的问题是，郑州市城建档案馆的回复表明，一个城市的停车位规划，竟然是被列入“秘密级”档案的，是普通市民没有权利查询的。在法庭辩论中，二被告均多次强调说，任俊杰要求查阅的相关资料属于国家秘密。
　　由此联想到我们这里讨论的暗箱操作问题。在《暗箱操作的制度空间》一文中我曾经指出，恰恰是作为暗箱操作背离对象的正式制度本身成为暗箱操作的前提和条件。这也就意味着，要从根本上解决暗箱操作的问题，就必须改变为暗箱操作提供制度环境的正式制度。虽然从严格的意义上来说政府行为和信息的过度保密与暗箱操作还不是一回事，但由于过度保密造成的权力运作高度神秘化，无疑是暗箱操作得以盛行的基本制度背景之一。
　　我国目前的保密制度是在1949年中华人民共和国建立之后逐步形成的。最初形成保密原则和制订保密制度的时候，战争才刚刚结束，国内外都存在相当大的敌对势力。这是当时的基本判断，也是制定保密制度的基本依据。在这种背景下制定的保密制度无疑是极为苛刻的。1951年6月8日原国家政务院发布的《保守国家机密暂行条例》，虽然框定了国家机密的17个方面，但实际执行中，边界是非常含糊的。正如有关方面专家指出的，当时保密的实际原则是，“凡未公开的信息都被视为国家秘密”。也就是说，凡是政府认为不能公开的，或者是不想公开的，甚至是没有想到公开的，都属于国家秘密。这在当时具体的情况下是可以理解的。但随着政治社会生活常规化，特别是改革开放以来，保密制度也在进行相应的改革，但其基本原则和制度框架并没有发生根本性变化。
　　在社会生活程序化程度低的社会中，在实际工作中形成的实际运作模式往往比纸面上的规章制度更具有实质性的意义。有关政府工作信息保密的事务也是如此。这种实际工作模式是在特定环境下通过长时间经验的积累慢慢形成的，有时甚至是不言自明的。比如，由于国家秘密内涵和边界的模糊，许多完全不该而且也完全没有必要的信息被定了密，如去年许多地方传达中央关于农业发展的一号文件，都标有“机密”字样，这意味着如果有人复印这份实际上没有任何秘密可保的文件就是窃取国家机密；由于定密权的规定是模糊的，特别是由于对政府信息披露几乎完全没有明确规定，就赋予了各级政府甚至其中每一个官员定密权，于是在许多地方，不该保密的信息被定了密，有的地方甚至将关于向先进人物学习的文件、将某乡一个中学死亡学生事件都定为秘密，而将基层选举、廉政状况、银行坏账等作为机密的更是相当普遍的现象。在实际工作中，甚至形成了这样一种思维定势，该保没保的是错误，不该保的保了只是刻板一点而已。
　　政府工作信息的披露与保密制度，涉及的不仅是保密事宜，实际上会从从根本上塑造权力的运作模式。而这种过度保密的保密制度和运作模式，无疑对权力神秘化运作模式的形成起到了重要的作用。
　　保密的结果是使权力失去应有的监督。在过去的几十年中，我们也曾经在权力的监督上做过许多文章，有些努力也不能说不真诚，但其结果往往都是有限的。可以说，只要权力是神秘化的，真正的监督是不可能的。这里我们尤其需要注意的一点是，在有的社会中，人们常说舆论监督的力量是强大的，但在我们的生活中，往往是制止舆论监督的力量是强大的。其原因就在于，制止舆论监督常常是以保密的名义进行的。有论者曾经指出，在我们的权力神秘化运作中，事实上使得一些地方政府甚至官员拥有了一种“封口权”。比如去年云南某地发生一起交通事故，一辆丰田越野车将一骑摩托车的人当场撞死。虽然这只是一起普通的、在全国每天发生数千起的交通事故，就由于开丰田越野车的是县人大常委会主任，事故马上就成为要保密的信息。事故发生后，当地领导向所有村民“打招呼”，不要向新闻媒体反映此事，以防止媒体进行报道。其理由也许是冠冕堂皇的，比如防止不实信息产生误导，影响政府形象，影响安定团结等。但问题是，如果这些理由都能够成立，对政府的监督也就成了一句空话。
　　应当看到的是，如果说过去权力运作的神秘化还更多是由于政治和意识形态的原因，在今天，这当中利益的成分已经越来越大。而且，由于利益的驱使，甚至使维护权力的神秘化成为一种自觉的努力。2005年，北京市交通局原副局长、首都公路发展有限责任公司原党委书记、董事长毕玉玺受贿和私分国有资产案被披露出来。最后查明，毕玉玺共收受贿赂1004万元，私分国有资产300万元。在该案中有一个引起人们注意的细节，即有关部门在审查五环路工程后发现，在他任职期间，有些工程造价高于合理造价近1亿元。即使在公路建设这样的大型项目中，工程造价高于合理造价近1亿元也是一个不小的数字。但是，在整个过程中，一切都顺利通过，没有有效监督，甚至由于信息的保密，连多少有点根据的怀疑都没有。
　　事实上，现在权力运作的神秘化，已经不是有利于维护权力的权威，而是成为危害权力的权威性，甚至导致社会矛盾和社会冲突加剧的一个重要因素。而很多问题也就由此而来。2005年河北省定州市曾发生震惊全国的袭击村民事件。当年6月11日凌晨，绳油村发生二三百人袭击村民事件，造成6名村民死亡，100多人不同程度受伤。事情发生的原因是征地与补偿问题。但这当中也有一个情节是值得注意的：村民之所以坚守土地，强行阻止施工，一个直接的原因是“补偿款是4600万，而村里得到的只有500万”的说法。按照事后有关方面的解释：定州电厂共占地1748亩，全部征地费用5929万元，每亩征地费用33919元，按照国家、省有关政策规定，此项费用每亩需上交国家和省、市19584元。经市委、市政府研究，每亩兑付村15480元。电厂灰场和灰场路共占用绳油村土地378。9945亩。征地款共计586。69万元（含青苗补偿费）。也就是说，村民对补偿款总额存在误解。本来，只要信息是透明的，这个问题并不难解决，村民也要求公开征地补偿方案及合同，但却没有得到政府的回应。于是村民们的一个基本疑问就是：“你们占我们的地，到底给我们村多少钱？”双方的僵持状态，就是在这样的情况下发生的。实际上，信息的过度保密与权力运作的神秘化，将会严重损害政府的公信力，在社会发生危机和紧急情况的时候，这个问题将会显得尤为突出。
　　2005年8月，民政部和国家保密局联合发布《关于因自然灾害导致的死亡人员总数及相关资料解密的通知》，宣布从2005年8月起，因自然灾害导致的死亡人员总数及相关资料，不再作为国家秘密事项。这是一个具有重要意义的举措，是走向政府信息公开化的一个重要的具有象征性意义的步骤。随着《保密法》的修改和《政府信息公开条例》的制定，人们也许可以期待一种不仅仅是在保密制度而且也是在权力运作模式上的实质性变化。