贺海仁：上访救济存废论

　　上访曾经肩负着重要的历史使命。在建国初的相当一段时期，作为一项政治策略，它是克服官僚主义的监督方法；作为一项决策机制，它是体察民情，倾听民意的民主管道；作为一种纠纷解决方法，它是正确处理人民内部矛盾的具体体现。
　　二十世纪九十年代以来加强法制的过程，也是上访救济与司法救济在权利救济体系中的地位发生转化的过程。1996年信访条例创造了新形势下的新的行政上访体例。条例赋予受理机关两项“告知”的权力，一是告知上访人上访事项属于各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的，应分别向有关国家机关提出；二是告知上访人对已经或者应当通过诉讼、行政复议、仲裁解决的上访事项，应当依照法律的规定办理。在“告知”的标准不能明确或不可能明确的情况下，行政上访的事项不可避免地局限于对行政机关及其工作人员的批评、建议和要求上。2005年信访条例，除了再次明确上访事务的“告知”义务外，对“就地”解决上访事务的加重规定隐含了进一步弱化传统上访功能的决心。到京城上访或越级上访不是不可能，但已变得越来越困难，避免或竭力防止越级上访是地方党政部门的重要政绩，在有些地方甚至成为衡量社会治安综合治理工作的标准。这是一个巨大的历史性的转变，表明了国家明晰上访路线，正确定位自己的决心。与此相配套的是，硬性上访权被细致地化解在颇具有法治品质的三大诉讼法和大量的司法解释当中。新型的上访体制，在形成之初就注定处于自身的解构过程之中。这是对上访制度瓦解的姿态，却也是进步的姿态。
　　上访的传统功能发生了性质上的转化，上访被要求走向地方、走向当地的“下访”，那种越过地方，走向中央，越过下级，走向上面的原本意义上的上访逐渐消失。
　　在走向法治的时代，上访的效果正在受到越来越多的质疑，它的未来命运有待于更深切的把握。如果上访仍旧游离于法治的轨道之外，缺乏程序正义的品质，那么，上访的技术色彩将远远大于它的宪法价值；如果司法上访依旧发挥作用，上访制度对司法权威性的侵蚀将日趋严重，国家退出上访公共领域就失去了意义。是宪法的规定已不合适宜？还是上访的实施机制出了问题？或者是上访人本身的问题？如果把上访权继续作为一项宪法权利，已有的对这项权利的实施性法律是否过于分散和零乱，以及是否需要制定统一的信访法？如果毅然取消上访制度，全面推进司法救济制度，是否有违中国人对权利救济的传统信念而导致更大规模的反抗、冲突？对制定统一的信访法的设定有赖于对国家权力的重新设置和分配，有赖于重新梳理上访救济与司法救济的关系，并在二者之间寻求最为恰当的平衡点，而这一点已涉及到了如何认识统一的司法权问题。在上访救济和司法救济中，不论哪一种处于主导力量，都有可能使司法权的统一性受到挑战。除非把上访救济视为特殊的司法救济制度，使上访救济成为司法救济的组成部分，才会消除二者之间的内在冲突。如此说来，这已经是废除现有上访制度的一个途径了。取消上访制度，必然与人们对权力的心理依赖产生抵触，使社会矛盾的解决出口主要的或全部的落实到司法救济身上，司法救济能够担当如此重大的使命吗？这是一个问题。但是，即使不能立即废除上访制度，也应当使司法上访从上访体系中独立开来，使司法部门不再作为被上访的对象。这应当是制度设计的前提，仅明确领导不能对案件作批示不仅是脚疼医脚，头疼医头的权宜之计，而且可能与现行的上访制度发生内在的冲突，从而使此类禁令一开始就处于尴尬的地位。另一方面，应当认真对待司法申诉问题，即使司法申诉从上访的体系中解脱出来，多次申诉也会动摇人们对法律权威的信心。（学习时报）