项继权：参与式治理：臣民政治的终结

　　长久以来，“参与”一直是政治学研究的核心概念，政治参与也被视为是政治民主的基本形式，公民政治参与的程度也被认为是政治民主化和社会现代化的重要指标。不过，将“参与”与“治理”结合起来则是最近的事。上个世纪90年代，随着“治理”概念引入中国学术界，治理问题迅速成为人们讨论的热点，并一直持续至今。虽然不同的学者对于治理可能有不同的认识和解释，但是，大都不会否认，“参与”是“治理”的内在的、不可分割的特征之一。也正因如此，时下不少治理的研究、实验和发展项目都强调“参与”，甚至是直接冠以“参与”之名，如“参与式扶贫”、“参与式开发”、“参与式财政”、“参与式管理”、“参与式发展”以及“参与式评估”等等。在此背景下，“参与式治理”的概念也应运而生。2004年9月和2005年10月，北京和成都还先后以“参与式治理”为题召开两次学术研讨和经验交流会。
　　有意思的是，“参与式治理”的提出一开始就与中国城市社区建设直接相关。2004年和2005年北京和成都召开的参与式治理的讨论会均是对中国城市社区建设和治理问题的讨论。这无疑与中国城市基层管理体制的改革有关。我国的改革是从农村开始的。但是，从20世纪80年代中期开始，改革的重点逐渐从农村转移到城市。随着城市国营企事业单位的改革，城市社会经济结构及管理体制发生了急剧的变迁。众所周知，在计划经济时代，城市的人们都生活和工作在一定的“单位”之中。“单位”是一种高度组织化和政治化的组织。人们的工作地和居住地合为一体，也缺乏居住和职业的自由流动。单位制度不仅是基本的经济组织，事实上也是城市基本的社会组织和管理单位。国家依托“单位”在对经济生产进行组织和管理的同时，也通过“单位”给人们提供各种物品和服务，并依靠“单位”对人们进行严格的组织与管理。也正因如此，一些学者将传统的城市社会称之为“单位社会”。然而，随着计划经济体制的改革及国营企事业单位的改制，企事业单位原有的社会职能逐步向社会转移，人们也逐步从“单位人”向“社会人”转变，城市也逐渐从“单位社会”向“市民社会”转换。在这一社会急剧转型过程中，城市社会组织及管理体制也进入一个新的改造和重建过程之中。也正是在这一时期，城市社区建设和社会自治受到人们的高度重视，而“治理”理论的引入则为社区建设和制度创新注入了新的活力。
　　“治理”理论的引入与城市社区建设进程的契合并不是历史的偶然，也不是单纯的学术偏好。我们看到，“参与”、“治理”和“善治”等等成为当今成最流行的话语，各种参与式发展和治理项目在各地兴起并成为一种潮流，显然有其深刻的背景和根源。事实上，这不仅对中国改革实践的回应，也深刻地反映了人们的需求、理念和追求。在此，我们不难发现，相对于传统单位制社会的管理体制的权力的集中性、资源的垄断性、管理的封闭性以及权力运用的单向性，“治理”，尤其是“参与式治理”有着全然不同的特征。它所强调的不是单一的政府或正式的组织与管理，也重视各种非正式的组织；它强调的不是政府对权力的一元化或垄断，而是强调社会管理的权力中心的多元性，各种公私团体、组织和个人均参与管理过程；它否定社会管理及权力运用的自上而下的单一性和单向性，而是强调政府与社会各种权力的互动性；它不否认政府权力的命令与强制，但同时也强调权力与组织间协商与合作；它承认政府的管理必要性和必然性，但同时更强调自社会的自主和自治。总之，参与式治理强调社会组织和公众个人的参与社会和社区的管理过程，发展政府、企业、社会组织及公民各主体间的多元参与、合作、协商和伙伴关系，建立政府主导，社会、企业、公众多元主体参与的现代城市基层管理体制。
　　显然，“参与式治理”是一种新型城市社区管理体制，这也是现代民主在当代中国的实践形式。如果说传统的单位社会是一种高度组织化、政治化和集权化的社会中，个人事实上处于从属、被动的地位，社会政治与管理表现出一种“臣民政治”的特征的话，“参与式治理”的兴起则意味着传统的“臣民政治”的终结。
　　正是意识到中国城市社会的急剧变革及社区治理中参与的重要性，王敬尧在上世纪90年代中期就开始追踪研究城市社区治理及体制改革问题。他先后参与了武汉市江汉区、黄石市西塞区、宁波市海曙区等地的社区建设与管理体制改革的调查和实验工作，并对沈阳及上海等地的典型社区改革进行了调查，在对全国不同社区建设及体制改革的比较研究的基础上，撰写了这本专著《参与式治理：对社区建设的实证研究》，对近些年来各地社区建设经验及治理模式进行总结。本书空间跨度大，涉及武汉、沈阳、上海、南京、北京等地社区治理及公民参与的生成、发展及参与式治理的制度、技术及资源等等，这些分析不仅给人们对当今中国城市社会管理体制的改革及社区治理的制度创新以全景式的认识，也有助于我们更深刻地认识当代中国基层社会政治及治理方式的转型和变迁。
　　我们生活在一个如此急剧变迁的时代，社会的日新月异及实践中人们非凡的创造力常常使我们的理论显得陈旧而苍白。同样，对仍处于变化之中的中国城市社会及社区治理体制来说，我们也很难说本书的分析和结论已经完善无缺。其实，仅就“参与式治理”的概括来说，在当前全国实践中也仅仅是少数典型，还未能成为一种社区治理的通则。公民的社区参与还存在信息不对称、渠道不畅通等等障碍，而公众参与本身也存在搭便车等道德风险。但是，尽管如此，从本书所提供的事实及当前中国社会发展及人们的需求来看，不断扩大社区治理中的公民参与，推进参与式治理及基层民主无疑是一个发展方向。尽管这一过程是艰难甚至可能是漫长的。
　　在此我不禁想起罗伯特米歇尔斯曾经谈到的一个传说，一位农民临终前告诉他的儿子们，他的田里埋藏着一块财宝。老人死后，他的儿子们为了找到财宝将那块田挖了个底朝天，但他们还是没有找到。然而，他们不知疲倦的劳作却在客观上改良了土壤，最终使来年的庄稼获得了大丰收。这一传说中所提到的财宝就如同民主一样。民主并非一件人们如果刻意地去找就能找得到的财宝，而是在我们寻找它的过程中，在不懈地去寻找那些根本无法找到的东西的过程中，我们所付出的劳动将在民主的意义上取得丰硕的成果。（罗伯特米歇尔斯：《寡头统治铁律》天津人民出版社2003年1月版，355页。）
　　也许正因如此，作者在著作的最后也不忘列出了自己对公民参与和社区民主发展的预测和“期待”。这种期待也给人们以希望！