地方立法主体扩容问题探讨

　　一、关于《立法法》赋予设区市立法权的合宪性问题分析
　　党的十八届四中全会《公报》指出: 坚持依法治国首先要坚持依宪治国。这是因为宪法是我国的根本大法，具有最高的法律效力，任何法律、法规都不得与宪法的规定相抵触。国家立法权的分配涉及一国立法体制安排，是应由宪法加以规定的问题。因此，中央和地方立法权的划分、地方立法权的取得都应有宪法依据并严格遵循宪法的规定。《立法法》赋予设区的市以地方立法权也应该依宪而行。根据《中华人民共和国宪法》第100 条和第115 条的规定，省、自治区、直辖市的人大及其常委会有制定地方性法规的权力。
　　但是，从《宪法》的规范中并不能找到设区的市的人大及其常委会拥有地方性法规制定权的相关规定，而修改后的《立法法》赋予了设区的市的人大及其常委会制定地方性法规的权力，这就提出一下《立法法》与宪法的契合问题。根据《宪法》和《立法法》的相关规定，设区的市的人大及其常委会制定地方性法规后要经过省级人大常委会批准方能施行，而省级人大及其常委会制定地方性法规后，只需要向全国人大常务委员会备案即可。批准和备案的用词差别决定了设区的市的人大及其常委会与省级人大常委会地方性法规制定权性质的差别。因为备案属于立法工作程序的范畴，并不是法律生效的先决条件。而批准制度属于立法监督的范畴，是法律生效的前提。进而他们得出省级人大及其常委会地方法规的制定权是一种完整的立法权，是来源于宪法的明确规定。
　　而设区的市的人大及其常委会的立法权是受到省级人大及其常委会制约的不完整的立法权，有学者称之为半个立法权，其合法性来源于省级人大及其常委会的授权。从另一方面讲，我国《宪法》第100 条仅赋予了省级人大及其常委会制定地方性法规的权力，这里的制定权能否解释为批准权? 从我国单一制这一国家结构形式来看，地方的权力来源于中央立法的明确授予，法无规定不可为，所以，显然是不能把这里的制定权解释为批准权。此外，如果把这里的制定权解释为批准权，那么区、县级的人大及其常委会是不是也就同时拥有了立法权? 从维护宪法权威的角度考虑，有必要把设区的市的立法权写进《宪法》。
　　二、关于赋予设区的市地方立法权的必要性问题分析
　　( 一) 赋予设区的市立法权是经济发展的需要
　　随着我国改革开放政策的进一步落实，市场经济得到了长足的发展。但归根结底，市场经济就是法治经济。这是因为市场经济首先强调市场交易主体的平等性和自主性，其次市场经济强调以市场的手段进行资源的配置。而法律又具有连续、稳定的内在属性，所以市场经济的需求与法律的内在属性不谋而合。党的十八大召开以后，强调市场在资源配置中起决定作用，许多城市尤其是东南沿海城市在这次市场体制改革浪潮中获得了巨大发展，对立法的需求，特别是根据本地区实际情况制定法律的需求也逐渐增加。以温州、东莞、佛山为代表的许多后发城市在人口规模、经济总量等方面已经远远超过了许多较大的市，但是令人感到奇怪的是，国务院从1994 年后，再没有批准过任何较大的市，这与许多城市经济的高速增长情况是相违背的。
　　( 二) 赋予设区的市立法权是国家治理现代化的需要
　　党的十八届三中全会《决定》提出，要把完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。为此，应改变以往完全依靠某一单一主体进行管理的模式，发挥多种治理主体的积极性。对于中国这样一个幅员辽阔、地区发展不平衡的国家来说，在保证国家统一的前提下，如何提高地方主体的积极性显得格外重要。这就会涉及到中央与地方纵向权力的划分问题。在这个问题上，中、西方一直存在两种解释进路: 第一种是持基本权利说。该说主要为实行联邦制的国家所采纳。他们以天赋人权和社会契约学说为出发点，认为中央或者联邦的权力是地方让与的，在法律文件上主要表现为联邦的权力是以明确列举方式进行规定的，而剩余的权力仍然保留给各州或人民。第二种是持授权说。
　　该说主要为实行代议制或单一制的国家所赞同，认为地方的权力是中央通过立法的方式明确授予的。在基本权利说中，一般不存在中央与地方权限划分不明的情况。而在持授权说的国家中，所有权力的来源都在最高代议机关，地方权力的合法性以及权限的大小都应该由最高代议机关通过立法的形式予以确认，这就会产生如何分配立法权限的问题。所以说，如何在中央和地方之间分配立法资源，提高地方管理本行政区域事务的积极性是国家治理体系的重要组成部分。
　　三、结语
　　这次《立法法》修改赋予设区的市地方立法权是大势所趋，有着特殊的历史使命，但同时我们也应该看到赋予设区的市立法权后存在许多潜在问题，法律不能一赋了之。这恰巧说明了任何改革不能仅靠某一部法律进行推进，需要相关的配套措施和制度共同作用才能达到预期的效果。