周立：改革期间中国国家财政能力和金融能力的变化

　　内容提要：中国在经济和社会转型条件下，保持并强化国家能力十分必要。为了保持国家能力，改革开放以来，中国政府加强了对金融业的控制，促使其行使财政职能。这体现为：在动员资源过程中，金融业替代税收功能；在资源配置过程中，金融业替代财政功能。由此，导致了金融资源被异化为中央和地方政府的财政资金，金融业异化为“第二财政”。这种替代既有逻辑上的必然性渐进改革的必然要求，也有其现实上的不合理性财政功能和金融功能错位。中央政府和地方政府主导下的金融分割，造成了这一错位，只有进行金融制度建设，促进财政到位，才能使得金融归位。
　　关键词：金融发展财政能力金融能力第二财政
　　中国正在进行经济和社会的双重转型，经济转型是要从计划经济向市场经济转型，而社会转型是要从乡村型农业社会向城市型工业社会转型。两种转型相互作用、相互配合，其后果很难预测。实际上，单是一种转型就是变化莫测的，人们亲眼目睹了前苏联和东欧的经济崩溃。
　　转型过程中，政府的作用极其关键。因为一个有效的政府是经济与社会稳定发展的必要条件。政府既可通过提供公共物品、提高自身效率、纠正市场失灵，为市场经济活动起促进和补充作用，又可对经济和社会发展过度或缺少干预，而使社会经济活动陷入僵化或者无序状态。经济和社会转型过程本身会产生不稳定、不公平和不效率的事件，如果没有政府发挥稳定、协调作用，既不可能建立起按规则运行的市场机制，也不可能减少经济和社会发展的不稳定性，从而导致转型失败。
　　中国是世界上最大的发展中国家，又同时进行双重转型，因此面临的挑战是空前的。这需要政府有强大的动员和支配社会资源的能力，以提高经济效率，保持社会公平。本文从资金角度着手，将国家汲取社会资源的能力分为财政能力和金融能力两方面，并通过对财政能力和金融能力的计算分析，解释中国金融业“第二财政”角色的形成及金融业发展中的政府作用。
　　一、迅速下降的汲取财政能力
　　反映国家财政能力的最主要指标有两个：一是国家财政收入占国民收入的比重；二是中央财政收入占国民收入的比重。前者反映了政府动员的社会资源占总的社会资源的份额，后者反映了中央政府动员的社会资源占总的社会资源的份额。
　　1。迅速下降的财政能力
　　按国际通用惯例，我们用不包括债务收入的财政收入占GNP的比重来衡量分税制改革前后国家汲取财政能力的变化（见表1，同时我们也按1990年代中期前中国官方统计的包括债务收入的财政收入占GNP的比重，计算出1992年之前的数据）。利用这种方法，我们看到19781996年期间，国家汲取财政能力由31。2下降到了10。7，下降到只有改革之始的13，达到建国以来的最低点。如果用弹性值法计算19781992年国家汲取财政能力的下降趋势，那么，1995年中国财政收入占GNP的比重将下降到13。3，2000年将下降到11。3。但是，1994年开始实行的分税制改革，改变了国家汲取财政能力迅速下降的趋势。并在1996年达到谷底后有所回升，2000年回升到了13。9。但无论怎样，改革期间中国与世界上其他国家相比，国家财政能力低下、变化趋势相反。此点我们可以由表2看出。
　　表2衡量了中国与部分大国的中央汲取财政能力的变化。1980年，中央财政汲取能力为6。3（即使按国际货币基金组织的算法，考虑中国的集权性质，单独将中国用国家汲取财政能力进行比较，25。67的水平在世界大国中也只居于中等）。同时由于改革期间中央汲取财政能力的不断下降，到1995年已降至5。7（国家汲取财政能力降至10。71），不仅处于最低水平，与其他大国的中央财政能力相差更远。而且其他国家的中央财政能力总趋势都在上升，唯独中国在持续下降。与同期的工业化国家相比，中国的中央汲取财政能力只是这些国家的17到13。中国的财政已经成为一个名副其实的“弱财政”。
　　不仅国家汲取财政的能力在不断下降，财政收入的分配也越来越不利于中央政府。1990年代中期前，中央汲取财政能力急剧下降，中央财政收入与支出占比迅速下降。中央汲取财政能力由1978年的4。9，一度曾上升至1984年的9。2，此后伴随财政包干制度的实行，迅速下降到1993年的2。8，不足1984年的13（见表1）。中央财政收入占比也从1984年改革初期最高峰时的405，下降到1993年的22，中央财政支出从1984年的52。5，下降到1993年的28。3（见表3）。可见，财政包干制的实行，地方财力迅速扩大，中央财力不断下降，中央财政收入与支出占比在1990年代前期皆下降到不足总财政收支的13，而IMF估计，大多数国家中央财政占比在60以上（如1996年法国为88，德国63，英国85，美国59，印度69，巴西84，墨西哥83）。中国的财政收入与支出分配形成了“弱中央、强地方”的局面。
　　1994年分税制的实施，改变了中央财政能力持续下降的趋势，使得2000年的中央财政能力上升到了7。9，中央财政收入占比上升到了52。2，中央财政支出占比上升到了34。7。但“弱财政”的局面并未改变。
　　2。不断弱化的财政功能
　　财政汲取能力，尤其是中央财政汲取能力的下降，大大削弱了政府提供公共物品和服务、重新分配收入、进行公共投资、维护社会稳定等基本功能。图1可见，1870年至今，在世界各国中央财政支出普遍上升的时候，中国的中央财政支出则在1960年代后持续下降。改革开放后，下降更为明显。财政支出的迅速下降，使得财政功能严重弱化。而弱化的财政功能，会使中央政府的合法性和整个改革进程，推向十分危险的境地。这体现在：财政功能的弱化，将难以维持现有制度的存在和有效运作，也会使政府失信于其对本国居民的承诺，这样就会弱化中央政府的合法性，降低政府的宏观控制能力，甚至不足以维持社会稳定和领土完整。
　　以再分配政策为例，我们来看一下中央政府财政能力的弱化及其后果。改革前，中央政府曾在再分配方面起过关键作用。在地区差距和与地区差距相伴的收入分配差距上，曾经从富裕地区汲取大量财力转移到贫困地区。但是，1978年实行分散财政以后，中央汲取财政能力大大下降，中央财政的拮据，使得中央政府没有财力对全国资源进行再分配。表4列举了19781993年四个阶段中国30个省区财政盈余（或财政赤字）对GDP的比例，并假设财政盈余省份将所有盈余上缴中央，而财政赤字省份则从中央政府那里获得补贴。我们可以看到，财政分权化时代中央财政转移支付能力是如何慢慢丧失的。
　　19781980年间，有一半以上的省市财政有盈余。有些省市的盈余额还相当大（如北京、天津、辽宁的盈余额在20以上，上海更是高达51），与此同时，另一半省市财政有赤字，由于有东部一些省市的财政盈余上缴作为充分的保证，中西部可以从中央政府得到补贴。有1个省市得到了占其GDP110的补贴，有3个省市得到了超过其GDP15的补贴。
　　但是，财政包干制的弊端在改革开放后明显暴露出来，在分权化改革中，中央如果仍旧仰赖少数省市提供额外收入上缴中央进行重新分配，显然会挫伤地方的税收努力，最终导致越来越难以进行。1980年代以后，财政盈余省份开始有意识地减少其税收努力，上缴中央的财政盈余开始缩小，这表现为，财政盈余省份大幅度减少，盈余省份中的盈余比重大幅度减小（见表5）。到了1990年代初，财政盈余省份减少到只有8个，盈余额最多的上海上缴中央财政也仅占其GDP的8。5了，经济发展最快的广东、浙江、江苏，其上缴中央财政也仅分别占其GDP的0。4、2和14。山东、安徽、河南、湖北、湖南、四川、甘肃等原来的财政盈余地区，相继转变成财政赤字地区。这样，富裕省份上缴中央财政的补贴大大减少，从而财政赤字省区得到的财政补贴也大大减少，中央政府进行财富再分配的能力严重削弱，使得不同地区之间人们的生活水平差异越拉越大，地区差距不断扩大。可以说，中国之所以要在1994年实行分税制，从根源上说是被中央日趋恶化的汲取财政能力的下降逼出来的。二、不断上升的汲取金融能力虽然财政能力迅速下降，财政功能严重弱化，但转型时期的中国政府还必须保持其应对各类政治、经济和社会挑战的能力。如何弥补丧失掉的财政能力，恢复弱化的财政功能呢？本文的解释是，中央和地方政府靠汲取金融能力的上升来弥补汲取财政能力的不足，靠金融功能的财政化来替代弱化的财政功能（周立，2002）。在动员金融资源（剩余）过程中，金融制度替代了一部分税收制度的功能，而在随后进行的金融资源配置中，它又进一步替代着财政制度的功能。货币发行收益和民间金融剩余的收集，使得财政能力下降后，迅速由金融能力的上升得到弥补和强化。由此，金融业一直伴随经济改革而进行数量扩张，以雄厚的资金实力，有力地支持了中国的渐进式改革，并最终因改革次序与其他国家迥异，而带来了“中国之谜”。
　　从俄罗斯等国家的改革经验看，转型时期中央财政能力下降的情况是普遍的，关键是要在中央财力下降后能找到补充措施维持现有政府、现有政策体系的存在和有效运作。不幸的是，俄罗斯在中央控制财政能力下降的同时，又丧失了金融控制能力，过快的金融自由化，使得资金大量外逃，政府也无法从金融业那里取得资金用于控制国家的宏观经济。而中国在财政能力下降的同时，迅速加强了对金融的控制能力，并且从中央到地方，都在强化这种能力。这使得税收征敛系统失效和能力下降后，迅速依托金融营业网点的行政化分布（胡鞍钢、周立，2001），重建了收集民间财富的能力。对散布在居民和企业的民间财富的收集，使得整个国家和地方政府通过控制金融系统，获得了经济建设，尤其是基础设施建设所需要的大量资金。金融控制能力的增强，迅速弥补了中央财政能力下降的不足，从而导致整个中国的宏观经济不致于失控。相反，俄罗斯则失去了控制。
　　1。持续上升的中央金融能力
　　仿照国家汲取财政能力的衡量方法，我们用国有银行存款占GDP的比重和国有银行贷款占GDP的比重两个指标来衡量国家汲取金融能力。前者表示中央政府可动用的金融资源规模，后者则表示中央政府实际上控制的金融资源规模。前文已述，若从中央财政能力角度考虑，中国的确存在一个“弱政府”。而若从中央的金融能力上观察，中国却又存在一个“强政府”：将国家银行分拆，占据大部分金融市场；中央政府可以直接控制国有银行发放贷款。甚至还保持着通过金融手段对其他经济领域进行调控的强大能力，19931997年中的“软着陆”宏观调控即是最好的证明。中央政府在中央财政能力下降后，推行了纵向分割式的金融改革；为了获得建设资金，地方政府在投融资体制改革（拨改贷）后，强化了横向分割式的金融控制（周立，2002）。使得下降的财政能力由上升的金融能力加以补充。
　　表6显示，从中央政府可控制的金融资源规模上讲，国家汲取金融能力在改革开放后一直是在上升的。
　　国有银行存款占GDP的比重由1978年的40上升到1998年的89，上升幅度超过1倍；国有银行贷款由1978年的52上升到1998年的79，上升幅度超过0。5倍。金融能力的不断上升，为改革的不断推进提供了资金保障，也为重建财税体制，恢复税收征敛能力和合理划分中央与地方税收比例，赢得了充足的时间。而且，国家控制金融资源的规模要远远大于财政收入的规模。国有银行存款额占GDP的比重一直是中央财政收入占GDP比重的5。524倍，是国家财政收入占GDP比重的1。37。7倍，并且一直在相对上升。可见，国家控制的金融资源，远远大于财政资源。由此看，改革期间中国的国家能力可以概括为：“弱财政，强金融”。
　　中央金融能力对中央财政能力的替代关系，由图2可直观看出。
　　注：中央财政能力以国家财政收入占GDP的百分比表示（左坐标），中央金融能力以国有银行存款占GDP的百分比表示（右坐标）。资料来源：财政数据来自《中国统计年鉴》（2001），金融数据根据《新中国五十年统计资料汇编》计算。
　　图2中央财政能力与金融能力升降变化（19781998）
　　2。持续上升的地方金融能力
　　我们再看一下地方政府的金融控制能力变化。由于各级地方政府可以干预甚至命令设在本地的国有银行分支机构和本地其他储蓄存款机构对当地发放贷款，我们再引入第三个衡量指标当地所有金融机构存贷款占当地GDP比重，来计算各地区汲取金融能力。表7列出了1990、1995和2000年中国各地区金融资源（以当地金融机构存贷款表示）占当地GDP的比重。由于各地金融机构的存款与当地政府动员储蓄的意愿很相关，而发放贷款又直接或间接地受到当地政府的干预。以这个比重作为指标，基本上可以反映各地方政府的汲取金融能力。由表7可见，各地汲取金融能力在1990年代都有不同程度的加强（实际上，从1980年代中期“拨改贷”全面实施开始，各地汲取金融能力就大幅度增强了），一般说来，经济发展水平较高的地区，金融汲取能力也较高，金融发展与经济增长存在正向联系（周立、王子明，2002）。
　　三、“高增长、低效率”的根源
　　财政能力和金融能力的升降变化表明，为了弥补分权化改革后中央财政收入相对下降而带来的中央财政能力的不足，中央政府加强了金融控制，使金融业代行了部分财政功能。地方政府为了实现其经济和社会发展目标，在投融资体制改革中，也逐渐加强了对当地金融机构的控制，强化了金融业的财政作用，使得金融业沦为“第二财政”。政府的金融控制手段主要表现为金融分割。
　　1。中央政府主导金融纵向分割
　　金融改革与发展的最初起点是由中央政府推动的。中央政府之所以要推动金融改革与发展，起始于财政的分权化改革。由于改革本身就是将经济自主权利还给民间的过程。这一过程也自然伴随着国民财富的转移由“集财于国”到“散资于民”。原来由政府集中控制的资金，在改革后散布在民间的各个企业和居民手中，这使得中央财政能力大大下降，逐渐变为“弱财政”。由于经济改革和转轨的需要，中央政府必须要有强大的动员和支配资源能力，为了收集民间资金，中央政府以组建国有独资专业银行和拆分中国人民银行为主要标志，建立了一个以四大国有银行为主体，以行政区划为网点分布原则的强大的金融部门，自上而下地将触角延伸到各个民间部门，去重新集聚财富，将储蓄转化为投资，这启动了中国金融业的大发展。带来了金融资产的迅速膨胀（“高增长”），但是，由于资金配置不是依据市场原则，而是依据中央政府的投资安排，又蕴涵了金融发展的“低效率”。
　　2。地方政府主导金融横向分割
　　在投融资体制改革以前，地方政府并没有控制金融机构的冲动，因为在集权经济体制背景下，财政远远比银行更重要。当时国有金融体系的纵向分割基本上是中央政府的一手安排，各地庞大而均齐的银行各层组织结构明显地带有中央政府自上而下着意安排的痕迹。
　　从1980年代初开始，由于中央财政能力的下降，不足以继续支付地方投资建设所需的资金，地方政府在财政包干制下，也开始有意识地减少其税收努力，使得基本建设投资体制不得不由财政拨款转为银行贷款（“拨改贷”）。投融资体制的改变，使得地方政府将关注对象由财政转向了银行。于是，地方政府开始加强对当地金融机构的控制。一方面，它们竭力控制国有银行在当地的营业网点（国有银行和新兴的专业银行也有在各地铺设网点的冲动），另一方面，自行组建各类信托投资公司、证券公司等，并争取在本地设立融资中心、证券交易中心等，力图最大程度地动员本地储蓄，让本地储蓄用于本地投资，并尽力争取吸引和利用外地资金。其后果是，各类国有金融机构在各地网点迅速膨胀的同时，由地方控制的各类金融机构甚至非法融资机构也遍地开花，出现了各地方激烈的“金融竞赛”局面，将金融机构又横向分割为块块。地方政府介入金融发展过程后，各地区经济发展普遍出现了这样一副景象：地方官员的升迁竞争主要表现为地方政绩竞争；地方政绩竞争主要表现为经济增长竞争；经济增长竞争主要表现为投资竞争；投资竞争主要表现为金融资源竞争；金融资源竞争主要表现为金融机构竞争（周立、胡鞍钢，2002）。由此，以“银行多过米铺”为标志，进一步促动了中国金融规模的“高增长”，但也加剧了资源配置的“低效率”。
　　我们看到，在纵向分割和横向分割时期，中央政府和地方政府为了获得更快的经济增长，必须依赖金融机构筹集大量资金。此时，政府注重的是利用金融机构筹集民间资金的功能。这使得金融网点不断铺设、机构种类不断增加，其目的就是为了收集散布在民间的金融剩余。因此，整个金融业的发展呈现出快速的规模扩张局面。直到纵横分割的金融发展无法继续，连续出现经济过热和金融混乱（主要是1988和19921993年）后，才考虑进行金融制度建设。
　　四、政策含义
　　财政与金融理应发挥不同的功能，财政要实现公平的目标，兼顾效率，而金融则应当以效率为目标，只有政策性金融才去考虑公平问题。但是，分权化改革后国家财政能力的下降，使得中央和地方政府相继加强了对金融业的控制，这促使了金融业的高增长，也带来了资源配置的低效率。也使得金融业被异化为“第二财政”，导致了政府财政功能的缺位和金融功能的越位。只有努力促使财政功能到位，才能使得金融功能归位。而财政与金融功能的错位，又源于金融发展中政府与市场的定位不明。为此，必须从政府和市场关系的调整入手，着手进行金融制度建设，促进财政到位和金融归位。未来的金融改革，要伴随着政府治理的不断改善和市场功能的不断发挥。
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　　根据王绍光、胡鞍钢（1993，p6）的定义，国家能力是指国家（中央政府）将自己的意志、目标转化为现实的能力。国家能力包括四种：汲取财政能力、宏观调控能力、合法化能力以及强制能力。其中国家汲取财政能力是最重要的国家能力，也是实现国家其他能力的基础。世界银行：《2020年的中国：发展面临的挑战》（中文版），中国财经出版社1997年版。本文为《金融与发展：中国各地区金融发展与经济增长实证研究（19782000）》博士后研究报告的部分内容。该报告的阶段性成果曾在2001年4月提交中央财经领导小组“金融工作会议专家咨询会”，2001年9月作为哈佛大学“中国金融部门改革”研讨会的会议论文。2001年10月获得“中国博士后基金”资助。感谢此项研究过程中胡鞍钢教授的指导。
　　前南斯拉夫以及俄罗斯、东欧等国家在转轨改革中面临的严重社会问题，由于没有政府有效的补偿，就带来了严重的政治危机甚至国家分裂。1980年代以来唯有中国和前南斯拉夫的财政能力在下降。1989年中国政府的财政支出仅仅比前南斯拉夫高出1。6个百分点，而这个国家分裂了（见王绍光、胡鞍钢1993，第4749页）。由此可见，地区差距扩大对于中国具有巨大威胁。
　　1980年代上半期，中央40的收入是从5个省份筹集的，但在开支与征收比例上差异极大，从青海的400到上海的12不等。而且每年地方政府都要与中央谈判开支和征收比例。见世界银行（1990），70页。
　　在中国，市场化的次序与麦金农所描写的应有顺序相反，中国金融业的市场化改革在后，而非在前，这被麦金农教授称为“中国之谜”。“中国之谜”出现的原因可能是，中国的渐进式改革需要大量资金，而分权改革使得中央财政能力大大下降，无力支付改革成本。这使得政府加强对金融业的控制，使其成为经济改革的支持者，并以其堆积如山的不良资产承担了改革的损失。金融剩余指的是国家从非国有部门获取的金融资源大于国家给非国有部门注入的金融资源的差额（张杰，2001）。
　　虽然并非所有的国有银行贷款都是由政府指定发放的，但1998年之前，国有银行的贷款都受到规模和用途的指标控制。1998年之后，这种控制虽然放松，但仍受很强的政策引导。
　　原载《财贸经济》2003年第4期