杨建顺：以立法促人才发展

　　某地为吸纳人才再添新政，某地发布高精尖人才引进新规，某地搭台造势吸纳人才，某地推出新政抢占人才高地今年来，各地为吸纳人才推出新规新政的消息不断见诸报端，轮番上演没有硝烟的“抢人大战”。
　　的确，“为政之要，唯在用人”，各地为吸纳人才纷纷推出“降门槛”政策或者“破门槛”举措，切实解决好户口问题、孩子入托上学等问题，值得肯定和支持。然而，伴随着一轮又一轮“抢人大战”的不断升温，给予薪酬等经济支持的力度也在不断攀升，甚至出现了某些扭曲的现象，实在令人担忧，值得警惕。
　　在我看来，所谓“人才大战”本不应该发生。各地各界要注重以立法促进人才发展，营造有利于人才培养、使用、成长和发展的法治环境，才是取胜之道。通过立法来确立促进人才发展的相关制度，可以为人才发展提供更加具有稳定性和可信赖性的保障，有助于避免在目前的“抢人大战”中所呈现出的某些只重视引进人才而忽略培养和使用人才等急功近利的做法。
　　人才工作既要法制化也要法治化
　　人才工作法制化和法治化，是我国人才制度的本质要求，也是我国人才体制改革的重要目标。
　　2005年制定、2006年1月1日起施行的《中华人民共和国公务员法》，对目前我国人才立法具有重要的参考和借鉴意义。借鉴该法的相关规定，可为人才立法确立方向和原则，将有助于避免和制止“抢人大战”中的乱象。人才管理坚持公开、平等、竞争、择优的原则，依照法定的权限、条件、标准和程序进行。如此，则可避免不确定因素，给人以合理预期，增强信赖保护；坚持监督约束与激励保障并重的原则。如此，则有助于人才的健康发展，有助于各方主体的利益最大化；人才的引进和任用，坚持任人唯贤、德才兼备的原则，注重工作实绩，实行分类管理，提高管理效能和科学化水平。如此，分类管理、分类评价、奖惩有度的人才管理制度便可期待。
　　2016年初，中共中央印发《关于深化人才发展体制机制改革的意见》，提出要“构建科学规范、开放包容、运行高效的人才发展治理体系，形成具有国际竞争力的人才制度优势”，要“加强人才管理法制建设，研究制定促进人才开发及人力资源市场、人才评价、人才安全等方面的法律法规”，“形成与社会主义市场经济体制相适应、人人皆可成才、人人尽展其才的政策法律体系和社会环境。”
　　推进人才工作的法制化，就是要为人才工作提供相应的法规范，确立相应的法制度。法制化是法治化的基础，有了相应法规范和法制度，依法展开人才工作才具有了必要的前提和基础。
　　人才工作法治化，意味着将法治思维和法治方式运用于人才领域，将人才的培养、引进、使用、激励、交流、保障、纠纷解决和权利救济等全过程纳入法治轨道。然而，作为一种法定行为来要求在各个阶段或者环节的相关主体，则是非常困难的一件事情，甚至难免伴随着一种风险。这是由人才工作和人才自身发展的规律性所决定的。
　　人才标准如何制定？
　　何谓人才？各行各业有各自的人才标准，每个人都有自己的人才观，不同的阶段，人们对人才的理解也可能并不相同。而通过法制所确立的人才和人才工作，必须坚持其内容、方式、程序、标准和条件等的法定性和稳定性。中共中央办公厅、国务院办公厅于2018年2月印发的《关于分类推进人才评价机制改革的指导意见》指出，目前，我国人才评价机制仍存在分类评价不足、评价标准单一、评价手段趋同、评价社会化程度不高、用人主体自主权落实不够等突出问题，亟须通过深化改革加以解决。针对这种情况，该《指导意见》指出：要“科学设置评价标准。坚持凭能力、实绩、贡献评价人才，克服唯学历、唯资历、唯论文等倾向，注重考察各类人才的专业性、创新性和履责绩效、创新成果、实际贡献。着力解决评价标准‘一刀切’问题，合理设置和使用论文、专著、影响因子等评价指标，实行差别化评价，鼓励人才在不同领域、不同岗位做出贡献、追求卓越。”
　　正如“人人皆可成才”所展示的那样，人才的范围相当广泛，从公务员、企事业单位及社会团体的成员，到每一个普通公民甚至外国人，都可以成为人才。所以，人才工作的法治化，要求确立并不断健全相应的条件和标准。符合法定的条件和标准，是以立法促进人才发展的客观要件。必须依据各相关法律规范所规定的具体标准和条件进行，不得擅自确立法定外的条件和标准。相反，对于符合法定人才要件而未依法给予人才认定的，相关人员可以请求有关单位依法予以认定。这是人才评价的一般标准论。
　　但是，要在人才领域着力解决评价标准“一刀切”问题，就必须设置特别的标准，至少要有适用特别标准的特别程序。如果脱离了法定的条件和标准，就被判定为构成违法，那无疑将不利于某些特殊人才的发现，不利于特殊人才大展其才。相反，如果任由某些领导仅凭个人意志来决定是否是人才以及是否引进、任用人才，而没有相应的程序机制加以制约，即便冠以重视吸纳人才的各类“帽子”，也势必会影响人才工作目的的实现，甚至会产生负面效应。所以，“伯乐”和“千里马”的美谈永远不会过时，而且要随着社会的发展和进步而不断使之发扬光大。
　　“伯乐”如何“相马”？
　　有了人才标准，“相马”过程中的法定程序还是需要的，或者说事前、事中、事后的说明理由制度、预授权制度、确认制度和追认制度等制度的完善都是不可或缺的。程序上的瑕疵有时也会影响人才认定、引进和使用等决定的效力。并且，基于权责统一原则，对于违反规则者，要设置相应的罚则，并确保在实践中按情节轻重分别采取相应的制裁、惩处措施。所有这些都是人才立法法治化的重要内容，也是难点所在。
　　要对单靠“推荐”“领导考察”等“伯乐相马”等传统选拔人才方式进行改革，建立与市场经济体制相符合，体现公开、平等、竞争、法治原则的用人环境和人员能进能出的管理机制，以有利于各类人才脱颖而出，有利于各类人才充分发挥其应有的作用。应当在法制中确认“伯乐相马”方式的重要地位、作用和适用条件，在法治中充分运用“伯乐相马”的方法和方式，使其成为人才评价的一般标准论之有益补充。毕竟，“万类霜天竞自由”的人才环境，需要千千万万个“伯乐”不断努力去营造。于是，人才工作的法治化要求科学处理授权和委托关系，让那些难以用通常的人才条件和标准来衡量的奇才、怪才、鬼才都能够脱颖而出，大展其才。
　　人才如何使用和保障？
　　需要强调指出的是，人才激励、保障和惩处皆应当遵循比例原则，坚持公开、公正、合理、民主、平等的原则。唯学历、唯资历、唯论文等倾向需要克服，但不能否认学历、资历和论文也是评判的重要因素；凭能力、实绩、贡献评价人才是正确方向，但不能忘记其本身也需要相应的程序机制支撑。公正、平等的原则，首先要求做到机会均等，按照法定的程序实施评判，凡符合法定条件者，人人都有平等享受人才待遇的权利。要确保人才评价的程序民主、公开，坚持评价制度的稳定性原则。
　　“国以人兴，政以才治。”唯有真正重视人才，重视人才的培养和吸纳，重视人才的使用和保障，重视人才相关纠纷的解决和权利救济，才能制定出尊重人才成长和发展规律的良策善政，为各地各界各行各业的可持续发展造就结构合理、素质优良的人才队伍。建构和完善人才法规范，以立法促进人才发展，任重而道远，须下大力气，持之以恒。
　　作者简介：杨建顺，中国人民大学法学院教授、博士生导师。
　　文章来源：《人民政协报》2018年8月7日，第8093期。