杨建顺：完善信息管理制度切实推进依法行政

　　21世纪被称为“信息化的时代”，快速发展的信息数字化，计算机的网络化，因特网及电子邮件，数字家电，智能机器人，等等，所有这些，给人们的生活方式带来巨大影响，也促进了国家与个人关系的变革，甚至出现了“未来法治”的畅想。为适应信息化时代追求正当行政程序价值的需要，不仅应当注重信息公开，而且应当强调信息保护，完善行政过程中的信息管理制度。
　　“行政过程，着眼于信息的话，可以说是信息的收集、积蓄、利用、提供的过程。”以行政过程为视角，对信息公开、个人信息保护等信息法的核心法制进行考察，这种方法论在理论和运用两个层面都具有重要价值和意义。简言之，在信息管理领域确立和坚持行政过程论，不仅有助于较好地体现行政法学研究在方式、方法和路径选择上的确认、承继和发展，而且有助于切实推进依法行政，助力法治政府建设。
　　行政调查，是指为了实现行政目的，由行政主体依据其职权，对一定范围内的行政相对人进行的，能够影响该相对人权益的检查、了解等信息收集活动。从行政信息的收集、利用、管理这种观点进行考察，行政调查只是信息收集阶段的事情。但是，从行政的信息管理过程论来说，便有必要将行政的信息流，即上游到下游作为一体来进行考察，并将与信息的利用、管理相关的部分一并置于射程范围内来进行论述。
　　一、信息管理应当注重对政府信息公开和个人信息保护法制的拓展适用。行政调查中的信息管理，在很多方面与政府信息公开法制及行政机关个人信息保护法制的相关问题重合，需要结合政府信息公开及行政机关个人信息保护的相关问题进行全方位把握。不过，政府信息公开法制及行政机关个人信息保护法制直接针对的是《政府信息公开条例》第2条所指的“行政机关在履行职责过程中制作或者获取的”信息，而行政调查中的信息收集是为作出行政决定乃至实施其他行政活动提供条件和基础的，是行政准备活动的重要一环。并且，行政调查中的信息收集所涉及范围非常广泛，无论是个人的还是法人的，无论是行政的还是民事的乃至刑事的，也无论是直接的还是间接的，只要是与行政决定或者行政活动有关的信息，都应当纳入其射程范围之内。所以，行政组织、行政行为、行政程序和行政救济等各个阶段都需要为行政调查的信息管理提供法制支撑。不仅法规范层面的一般性规则应当受到重视，而且，行政的内部规则同样具有发挥作用的广阔天地。当然，关于行政调查中信息管理的行政规则也应当尊重政府信息公开和个人信息保护等法制，体现相关原理、原则等。
　　二、信息管理应当坚持必要性的原则。虽然说只要是与行政决定或者行政活动有关的信息都应当纳入其射程范围之内。但是，对于每一项行政调查来说，其所涉及的事项和信息范围都是有限的，更何况，每一项行政决定或者行政活动都有人财物乃至时间方面的限制，故而，对于信息的收集、保存和管理来说，不宜拘泥于“信息越丰富越好”这种观点，应当确立信息管理必要性的原则。
　　必要性的原则，构成比例原则的一部分（必要最小限的原则），为行政决定及其他行政活动提供必要的信息和条件基础，亦为政府信息公开及个人信息保护的法制提供必要的素材。根据必要性的原则对调查项目（或者调查本身）进行斟酌，确定哪些信息应当收集，在对所收集信息的内容、范围、保存期间及管辖主体等要素进行综合考虑的基础上，确定筛选利用，并对哪些信息应当予以保存管理作出决定。
　　三、信息管理应当坚持利益均衡的原则。信息安全的问题是信息的收集和利用所无法回避的重要问题。即便在信息收集阶段，往往也会遇到“自我信息统制权”及法律依据是否足够的问题。在信息利用方面，则会经常面对保护个人隐私、商业秘密和国家机密的问题。信息安全的问题，是信息管理制度的重要课题。一方面是政府信息公开的价值诉求，另一方面是个人信息保护、国家信息安全等信息保护的价值诉求。
　　完善信息管理制度，要求建立健全相关利益评价制度，在进行科学的利益均衡的基础上进行取舍判断。一般认为，信息的收集和利用应当以严格的条件为前提。例如，德国宪法上的一般人格权包括请求信息系统的机密性和完全性的基本权。很显然，完善信息管理制度将有助于切实推进依法行政，助力法治政府建设。
　　四、信息管理应当以健全的守密义务法制和信息安全法制为支撑。信息的收集、利用和保存管理，都应当以健全的守秘义务法制和信息安全法制为支撑。行政调查乃至整个行政过程中的信息管理制度，应当与广义的信息公开法制（包括公布、提供）、个人信息保护法制、网络安全法制等建立起联动机制，以准确、全面而具有实效性的守秘义务和信息安全保障制度，为行政调查乃至行政行为和行政活动的全过程提供实效性保障。
　　五、信息管理应当坚持目的拘束的原则。即便当初收集信息具有合法性和合理性，之后如果进行目的外利用（用于与收集当初的目的不同的目的），也不能当然地承认其正当性。信息的目的外利用，分为行政系统外的目的外利用和行政机关相互之间的目的外利用。后者进而可以区分为了行政目的的目的外利用和刑事程序中的目的外利用。如前所述，信息管理应当坚持利益均衡的原则，也就是说，应当在对各方利益、主张和诉求进行综合判断的基础上作出是否进行目的外利用的判断取舍。不同种类的目的外利用，其判断取舍标准是不同的。在这里需要特别强调的是目的拘束的原理和原则。换言之，在该领域建立科学合理而具有实效性的判断基准，不仅有助于在立法政策层面确立“相当的理由”授权法制，而且有助于切实推进信息管理制度的完善，为依法行政和建设法治政府奠定基础。
　　六、健全的信息管理制度是信息公开和信息保护的坚实支撑。行政信息管理具有广阔的容许度，对行政信息公开和个人信息保护等形成了全面支撑。行政调查的全过程，需始终坚持信息公开和信息保护这两种价值，运用好利益均衡裁量。从调查对象者的权利保障的观点出发，有必要从程序的和实体的两方面进行保护。就程序的立法论来说，一方面要认识到存在界限，另一方面还是要注重调查程序的透明化，包括基准本身，也包括基准使用的详细要件。从实体的立法论来看，应当使根据利用目的进行限制、正当取得、正确性的确保、安全性的确保、透明性的确保等一般原则成为适用于整个行政信息管理过程的基本规则，为信息公开和信息保护提供善政（GoodAdministration）的基础，也为科学的行政法学研究提供丰富的素材和制度支撑。
　　作者简介：杨建顺，中国人民大学教授、博士生导师、比较行政法研究所所长、日本法研究所所长、海关与外汇法律研究所所长。
　　文章来源：法制晚报看法新闻2018年1月9日。