陈瑞华：司法改革如何才能做得更好？

　　作者系北京大学法学院教授
　　大陆新一轮司法体制改革已正式启动。这次司法改革通过执政党文件的方式把司法改革的主题、任务、目标确定下来，这是史无前例的，体现了执政党对法治建设的高度关注。
　　这轮司法改革的任务目标，很多是令人鼓舞的。比如法院、检察院的人、财、物由省一级统一管理；法院、检察院在机构设置上要打破行政区划；司法员额制的提出，把主审法官、主任检察官和法官、检察官的助理、行政辅助人员按比例设置，推动法官、检察官精英化和专业化；构建司法责任制，让主审法官、合议庭真正享有审判权，减少干预审判活动，同时也让真正负责办案的主审法官、合议庭承担相应的法律责任。此外，这次司改的方向还包括让法官对案件事实的认定、法律的适用真正在法庭上完成，真正回归以法庭审判为中心的诉讼格局，使法庭审判成为案件实质性审判的核心构件。
　　以上这些改革，不管从改革的背景、框架结构到目标设置，无疑都是让人非常乐观的，有史以来第一次触动司法体制中最顽固、最困难的一部分，属于司法体制改革多年来难得一遇的攻坚战。如果这次司法改革能取得成功，中国的整个司法制度能够焕然一新，朝着维护司法的公平和正义方向迈出一大步。
　　从学者角度，仍需从以下两点来重新审视司法改革的各项举措，以及在试点中取得的效果。
　　一是司法改革的合法性、正当性、合理性；二是每一项改革所取得的效果。
　　改革不是做给人看的。立法的目的不在于颁布，而在于有效地实施。权利不在于法律上给予列举，而在于得到救济和实现。衡量司法体制改革成功与否，重要的标准之一是看它的效果是否能达到想要实现的目标，比如能不能有效地实现公平和正义，能不能有效地解决原来存在的地方化、行政化、不独立甚至个别司法腐败的情况，能不能维护公民的基本人权，让公民在权利被侵犯时得到有效的救济。需要用这些标准来衡量现在的改革能否实现上述目标，以及在这些目标问题上能走多远。
　　国际经验面面观
　　上世纪末，英国一度披露了几十个冤假错案，引起朝野上下极度震惊。英国议会成立刑事司法改革委员会。对英国的刑事司法制度进行了认真的研究，提出了综合改革方案，这些改革方案经英国议会上下两院批准成为英国的法案。
　　法国的司法制度在上世纪也颇受诟病和批评，一方面是经常受欧洲人权法院的批评任何欧洲公民的案件在用尽本国救济后，可以将本国政府上诉至欧洲人权法院，本国政府是被告。法国刑事案件中的被告经常把法国告到欧洲人权法院。欧洲人权法院的判决不带有强制力，但带有一定的国际法上的约束力，可以谴责。另一方面是法国也有很多冤假错案，通过媒体的披露让整个社会对司法制度产生不满。在舆论的呼声下，上世纪末，法国国会成立了刑事司法与人权委员会，由巴黎第一大学一位女教授担任主席，领导司法体制改革的运动。经过几年的努力，该司法委员会提交了一份改革报告给法国议会，最后由议会通过，修改了一系列法律，包括该国的刑事诉讼法、法院组织法。同时，法国国会还通过法律，在重罪案件的上诉程序中设置陪审团。可能判处有期徒刑五年以上的案件，由重罪法庭审理，9个陪审员和3个法官共12个人组成陪审法庭。这是“二战”以后陪审制强化的标志，是司法民主的体现。
　　日本、韩国，在上世纪末、21世纪初也搞了“二战”后最大规模的司法改革。推行陪审制、法学教育、法官遴选等，触及到了两个国家司法制度中最核心的方面。日本专门成立一个司法改革审议会，作为日本内阁下面的一个常设机构。该评议会广泛吸收社会成员参与，有商人、教师、工人甚至家庭主妇，体现社会多元价值观。
　　中国台湾地区，在上世纪末、本世纪初也进行了一次司法改革。台湾地区的司法改革分两条线索。一条由官方组织专门的司法改革委员会；另外民间有一个民间司法改革委员会，这是一个独立的财团法人，大部分成员是台湾的律师，企业界充分参与。民间司法改革委员会定期出版司法体制改革的书，召开会议、论坛，在媒体上发出声音，对官方的司法改革产生了极大的影响和触动，而官方的司法改革委员会也做了大量的调研工作，提出了一系列改革方案。
　　通过以上案例，我们会发现如下共同点：
　　首先，司法体制改革大部分由议会主导进行，最后是通过法律的方式提出司法改革的方案。这点上充分保障了司法体制改革的合宪性、合法性。议会作为这个国家的立法机关、民意机构，代表了人民的利益，在广泛征求民意的基础上转化成全民的意志法律，使这种改革具有极大的权威性，跟现行法律、宪法不产生冲突。
　　其次，有民间的充分参与。参与的方式多种多样，有司法体制改革委员会这种研究机构，或者成立民间的司法体制改革委员会。民众的广泛参与是这些国家和地区司法体制改革的显著特征，反映民众的声音、体现民众的价值观，让司法体制改革不成为少部分人的自娱自乐。
　　再次，所有的司法改革最终以立法形式通过，使得这些改革有极大的强制力、约束力。
　　此外，这些国家的司法改革都没有跟它的宪政体制发生大的冲突，都在宪政框架结构下展开。这些国家和地区没有因为司法体制而修改其宪法，没有出现“违宪”，在宪法的框架结构内得到了顺利的推行，社会上的阻碍较小。
　　最后，这些国家的律师在司法改革中作为积极的参与者发挥了不可或缺的作用。有的加入改革委员会，有的参与民间司法改革机构。律师通过律师协会这样一种群众性自治组织，对司法体制改革起到直接推动作用。律师是司法体制改革最大的消费者和利害相关者。司法体制改革要让利益相关者充分参与，这是颠扑不破的黄金定律。
　　本轮司改的特点及缺憾
　　中国大陆此轮司法体制改革是法治建设蹉跎多年、司法改革停滞不前之后，在新一届最高权力层支持下重新启动的，具有如下几个特点：
　　其一，通过执政党政治性的文件，如十八届三中全会、四中全会这种决议的方式通过司法体制改革的主要议题、框架和目标，这是过去前所未有的。说明本轮改革不是司法体制改革领导小组能决定的，已转化成最高执政当局的政治决策。而且有个常设机构，中央深化改革领导小组，大大提高了它的政治规格，最高领导人担任组长，若干常委担任成员。深改小组的权威性、政治性、改革的力度前所未有。
　　其二，这次司法体制改革除了在机构上具有最高的权威性外，通过的文件、改革纲要也具有权威性。三中全会、四中全会的决议确定了改革的框架，在这基础上出台了司法体制改革的框架结构意见，并且又批准了上海市司法体制改革试点的方案，都是通过中央深化领导小组推动的。
　　其三，这次改革采用边试验、边探索、边总结、边推广的模式。最初是在全国设立6个省、市，上海、广东、海南、吉林、青海和湖北做第一批试点，最新动向是扩大为12个省市。
　　其四，这次司法体制改革围绕着司法的地方化和行政化两个问题，推动了一系列改革的方案，解决问题比较集中，针对性比较强。
　　此轮司法改革，除了上述值得作出正面评价的内容，也不可避免地仍有一些缺憾：
　　首先，人大及其常务委员会作用发挥得还不够。目前是由党的文件的方式来推动。但如果能够由立法部门经过立法程序来加以推动，形成法律文件，会更具有真正的权威性和合法性。遗憾的是，到目前为止，本届全国人大对司法体制改革没有通过任何方案，没有产生任何文件。
　　其次，这轮司法体制改革的举措与大陆现有宪政体制、司法体制存在一定的冲突。比如法院、检察院的人财物由省一级统一管理，这种改革的好处是毋庸置疑的，对解决地方保护主义、克服地方保护现象、实现法院、检察院独立行使审判权、检察权具有积极作用。但是我们必须看到，《宪法》明文规定，中国大陆实行的是人民代表大会制下的一府两院制度，有一级人民代表大会产生一级人民政府，产生法院、检察院。法院、检察院由同级人民代表大会产生，向它负责，向它报告工作，接受它的监督。如今，法院、检察院的人财物都归省一级统一管理后，跟地方人大一点关系没有，等于把地市一级、区县一级人大对法院、检察院的监督权全都架空，这难免让人诟病。我个人认为，改革要突破宪政框架没问题，但应先修改《宪法》，使改革更具有合法性、合宪性。一个国家没有宪政，哪来的法治？
　　此外，过去法学界担忧地方干预法院、检察院的工作，确实是个弊病。但一定程度上，地方对法院、检察院也是个制衡。现在完全收归上级领导，地方制衡不存在了，中级法院和基层法院会不会变成高级法院的派出机构？上下级法院之间的依附性一旦形成，垂直领导关系将成为司法的一场噩梦。毕竟司法上级对下级的干预，也是中国司法出问题，甚至在刑事案件中出现冤假错案的很重要的源头。
　　最后，这次司法改革过程，社会参与仍待加强。某些改革方案的论证还不够充分，也没有进行认真的改革试验，不够慎重。更值得注意的一点是，作为司法体制改革最大利害关系者的律师参与机会太少。中国大陆现有20多万律师，律师权益的保障、律师跟法官的冲突，都是放在眼前的社会问题，是亟待解决的司法改革难题。律师参与的重要性显而易见。遗憾的是此轮司法改革过程中，律师缺乏参与机会，连参与司法改革讨论的机会都没有。
　　充分发挥人大以及学者、律师的作用
　　综上意见，本轮司法改革应该更多发挥人大的作用，以及从提高社会参与度方面着手，今后在这些方面多做一些工作。
　　首先，应该让作为民意机构的人大及其常务委员会发挥更大的作用。
　　人大及其常委会参与司法体制改革，让改革从执政党的意志真正转化成全民的意志，大大提升改革的权威性和执行力。司法体制改革由最高民意机构通过变成法律，这本身就是依法治国的标志。
　　由人大及其常委会在对各项改革进行审查、讨论之后，将司法体制改革的内容直接转化为国家的宪法和法律，也有利于这项由政治家推动的改革真正转化成全民的意志，实施的阻力也会减轻很多。比如去年全国人大常委会进行过一次搞授权改革试验，在刑事诉讼法中对轻微刑事案件的速裁程序，在全国选了20个城市的法院搞改革试验。这是建国以来第一次由全国人大常委会通过授权改革试验方案，带有法律的强制力。如果这次司法体制改革的大部分内容也能把同宪法、法律有一些创新性的、相冲突的地方转化为宪法修正案、法院检察院组织法、诉讼法的修正案，以这种方式来改革，甚至通过《中华人民共和国司法体制改革法》，改革将大大增强权威性、公信力。
　　人大及常委会参与到司法体制改革当中，还可以最大限度地吸纳社会各界参与。有关国家和地区搞改革，都是充分地吸收社会各界的声音，让社会各界参与、发表意见，体现整个社会对司法改革的需求。这种机制只有在最高民意机构启动的程序中才会出现。根据《立法法》，对重大改革举措的立法方案要经过立法听证会、有听证程序，至少要有人大代表的讨论程序。人民代表具有一定的代表性，代表民意对司法体制改革的各项举措的利弊得失进行讨论，可以使很多改革更加成熟，体现社会各界的价值观，防止改革出现偏差和失误。
　　作为一个法律学者，我衷心地希望，目前由最高政治当局主导的司法改革，推进到一定程度时，一定要由党的意志转化为人民的意志。人大及其常委会的参与，把改革方案变成立法文件，是迟早的事情，应当尽快将这个问题纳入改革决策者的议事日程当中，以最大限度地解决改革的合宪性、权威性、合法性。
　　其次，增加改革的社会参与度，尤其是充分发挥学者和律师的作用。
　　在一个法治国家，律师是司法制度、诉讼制度的最大消费者，他们最了解体制的优劣得失，最了解法律市场存在的弊病和痼疾。让律师参与司法改革，根本目的在于保护当事人的权利，也才能实现改革的目标“让人民群众在每个司法案件中感受公平和正义”。