程雪阳：合理扩大地方立法权

　　充分发挥地方政府接近基层、获取地方信息便利、管理地方事务得心应手的优势，赋予其管理地方事务的立法权限。
　　我国现行《立法法》在颁布14年之后启动了修改程序。目前公布的《中华人民共和国立法法修正案（草案）》（以下简称《草案》）对于立法体制有重大的调整，其中一个突出的亮点是不再区分“较大的市”和“设区的市”，将《宪法》第30条中“较大的市”扩展到所有“设区的市”。全国282个设区的市无需“向国务院申请成为较大的市”，就可在“城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面”获得地方立法权。《草案》在扩大地方立法权方面所采取的“一揽子的解决方案”，有着非常重大的意义。
　　扩大地方立法权有利于国家治理现代化
　　从推动国家治理现代化的角度来看，《草案》在扩大地方立法权方面所作努力，具有如下积极意义。
　　其一，有利于我国立法体制的完善。依据现行《立法法》，目前只有省级和49个“较大的市”的人大和政府制定的规则才能被称为地方性法律（即地方性法规和地方性政府规章），其他市、县、乡镇的人大和政府所制定的规则不能享有这样的待遇。以南京市和温州市为例，这两座城市2007年都发布了关于市区养犬的规定，而且规范内容大致相同，但由于温州不是“较大的市”，所以该市制定的市区养犬管理规定就不能进入地方政府规章的行列。于是问题来了：既然都是城市政府发布的关于城市管理的规定，而且内容大体相当，为何“较大的市”制定出来的规则是地方性法律，而不设区的市、县制定出来的规则就不是地方性法律呢？我们的法学理论回答不了这个问题，因为这是由中国渐进式地改革造成的。《草案》决意要割掉这个历史遗留的“长尾巴”，还地方立法权以其本来的面目，无疑是正确的。
　　其二，有利于在坚持中央统一领导的基础上，充分发挥地方的主动性和积极性。对于地域辽阔的国家来说，由于空间距离大、获取地方信息的成本高等因素，需要设立不同的政府层级来管理国内事务。既然地方政府有存在的必要性，那就应当充分发挥地方政府接近基层、获取地方信息便利、管理地方事务得心应手的优势，赋予其管理地方事务的立法权限。中央政府显然意识到了这个问题。国务院2008年批准的住房和城乡建设部三定方案就要求该部将城市管理的具体职责交给城市人民政府，如今《草案》进一步将城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理事务的立法权下放给所有设区的市，这不仅对于完善我国的立法体制有重大意义，对于走出“收权就死，放权就乱”的央地关系怪圈也是一种新的探索。因为这种立法权的下放遵从了“事权与管辖相匹配”的原则。事实上，每个城市应当如何建设，市容卫生应当如何管理，城市政府最清楚。
　　进一步扩大地方立法权的范围
　　当然，《草案》对城市立法权的下放也是可以探讨的。《草案》在地方立法权的完善和城市自治权的扩大方面迈开了重要的一步，但显然不是改革的终点，也不是一个终极形态。《草案》在以下两个方面还存在进一步拓展的余地。
　　其一，仅仅下放“较大的市”在城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面的立法权是不够的。这里的关键问题在于如何理解“等”字的含义。比如，城市的土地管理、教育、医疗事业是否属于这个“等”字所包含的范围呢？这些事项当然属于城市管理的范畴，但其目前依然受到中央和省级政府的严格管控。所以立法者在这个问题上要有一个明确的态度。依照笔者的意见，只要是符合城市管理范围内，都应当允许其行使立法权。
　　其二，仅仅给“设区的市”下放地方立法权也是不够的。根据《宪法》第30条的规定，“较大的市”的特殊性只表现在其可以在内部区划上设置区和县，并不表现为其所制定的规则可以被认定为地方性法律，而不设区的市和县就不享有相同的权限。事实上，依据宪法的精神和规定，城市的大小和内部行政区域如何设置与其是否拥有地方立法权并不相关，不应捆绑在一起。即使我们的立法体制不承认不设区的市和县拥有地方立法权，它们同样在制定规范辖区内人们行为准则的强制性规则，不承认这种现实又有什么意义呢？
　　有人可能会说，当下中国法治水平有待提高，地方立法机关能力不足，如果把每一级地方人大和政府的决定、命令都称为地方性法律，允许它们在所有的地方管理事项上都享有立法权，那么我们的法律秩序就会混乱。所以，限制普通市、县的立法权，有利于维护国家法律的统一。笔者认为这种观点站不住脚，因为维护国家法律体系的统一，不仅要靠事先的备案审查制度，更要靠独立公正的行政审判制度来完成。希望通过剥夺某一层级政权的立法权来实现法律秩序的和谐统一，既没有必要，也得不偿失。
　　（作者单位：苏州大学王健法学院）