张康之张乾友：效率与公平的两种解决方案

　　【内容提要】在效率与公平的问题上，新制度主义与罗尔斯代表了两种不同的解决方案。新制度主义认为，有效地保障私有产权制度将会带来效率，但是，公平问题影响效率又是一个无法回避的现实。因而，新制度主义走向了对意识形态的求助，认为意识形态如果能够使人们接受现存制度是公平的，就不会因公平问题而影响到效率。与新制度主义不同，罗尔斯提出的“作为公平的正义”原则通过设定“无知之幕”下的个人选择而在理论上解决了公平问题，从而为效率的实现扫清了障碍。但是，罗尔斯的证明仅限于理论，对于20世纪社会治理的实践却鲜有影响。
　　【关键词】效率公平新制度主义罗尔斯
　　管理型政府的核心价值目标是效率与公平，但是，它总是面对着效率与公平不可兼得的局面。特别是二战以后，人类进入一个相对稳定的持续发展期，效率与公平之间的矛盾也就被更加突出出来了。对于近代以来的整个历史阶段来说，如何处理效率与公平的关系，一直影响着社会的发展。因此，它引起了学术界广泛的兴趣，各个思想流派都试图对这一问题作出回答，试图提出自己的解决方案。其中，新制度主义与罗尔斯在效率与公平方面的研究影响最大，也是人们经常提起的。但是，当人们提起它们的时候，往往偏执于一方，能够认真地对它们加以比较研究的成果是不多的。这可能是因为新制度主义属于经济学流派，而罗尔斯则是20世纪最有影响政治哲学代表，学者们以为在它们之间没有可比较性。其实，它们都从各自的角度提出了效率与公平的解决方案，有着主题的一致性，对它们进行比较是完全可能的。而且，为了探讨有益于效率与公平之解决途径的方案，对它们加以比较也是必要的。
　　一、新制度主义的效率与公平的解决方案
　　从经济学的角度看社会问题，特别是看与社会治理相关的问题，最为关心的是效率。新制度主义经济学也不例外，在20世纪，新制度主义经济学之所以成为名声大噪的思想流派，在很大程度上是因为它对效率问题提出了新的解决方案。我们知道，古典经济学认为，市场中的问题都可以通过完全的竞争来加以解决，不存在交易成本的问题，只要借助于“看不见的手”，就能够使资源配置达到帕累托最优。科斯对这一假定逻辑上的合理性给予了肯定，并在此基础上提出了著名的“科斯定理”：若交易成本为零，无论权利如何界定，都可以通过市场交易达到资源的最佳配置。但是，他同时也指出，交易成本为零的情况在现实中是不存在的。交易成本的出现可能会使市场交易低效甚至无效，因此，有必要进行权利界定。他认为“一旦考虑到进行市场交易的成本，那么显然只有这种调整后的产值增长多于它所带来的成本时，权利的调整才能进行在这种情况下，合法权利的初始界定会对经济制度的运行效率产生影响。一种权利的调整会比其他安排产生更多的产值。”〔1〕（P20）
　　科斯认为，在完全竞争的假设中，对生产的安排是通过要素所有者之间的讨价还价完成的。由于交易成本的存在，讨价还价的成本可能高于某种安排的产值增长，这就导致了市场的无效率。如果采用企业这样一种经济组织形式替代市场交易来组织生产，只要企业的行政成本低于市场交易成本，生产就将更为有效。当然，并非所有企业行政成本都低于交易成本，因此，政府就有必要进行直接管制，强制规定各种生产要素应如何使用，其标准当然是根据行政成本低的企业制定，其结果就是要确立起企业的产权。由于这一产权结构本身是有效率的，生产的结果自然也就意味着高效。
　　尽管科斯的理论对交易成本和产权本身的特性都未作出明确的阐述，但其关于“交易成本不为零”和“通过产权界定设立企业以替代市场”的结论却得到新制度主义经济学家们的普遍肯定。此后，无论其追随者还是批评者，都是在他的“产权决定论”的思路下寻找自己的理论方向的。既然产权制度是经济效率的关键，那么，确立一种有效的产权制度，就成了达成经济效率的必要举措。所谓有效产权，在新制度主义者看来，就是指私有产权。通过对法国、西班牙、荷兰和英国四国经济史的考察，诺思与托马斯得出了这一结论。他们指出，法、西两个中世纪强国不能与荷、英一争高下的原因在于：他们被卷入争夺政治统治的斗争而不能创建一套提高经济效率的所有权。资源相对有限的荷兰能获得成功，则是因为这些过去的西班牙省份成了欧洲第一个具有近代所有权体系的国家，表现为土地私有制、自由劳动力、私有财产和市场。英国能在19世纪初迅速超过荷兰，也得益于圈地运动，因为这一运动消除了地权中的许多公有制成分。
　　所以，根据新制度主义的观点，“有效率的经济组织是经济增长的关键；一个有效率的经济组织在西欧的发展正是西方兴起的原因所在。”〔2〕（P5）有效率的经济组织需要一种特定的制度安排，以便造成某种机制，使每一活动的社会收益率和私人收益率近乎相等。如果所有权未予界定或界定了而没有付诸实施，私人和社会的收益率就会出现不一致，这意味着某个第三者不经同意获取了某些收益或付出某些成本。其后果就是表明产权制度无效、“搭便车”的存在以及其他外部性问题的出现。这一从经济史考察中得出的结论，暗合了科斯的观点，并进一步指明了私有产权对经济效率的作用。可见，新制度主义的效率目标是依系于对私有产权的追求之中的。
　　根据理论的逻辑，在私有产权的有效性假设提出之后，为了证明经济效率的可实现性，就需要在社会制度上做文章了，即要求确立一种与私有产权相一致的制度。这一点正是新制度主义以“制度”二字冠名的原因。根据新制度主义的理论，一旦保证私有产权的制度条件得到满足，经济运行便会达到帕累托最优：在任何改变都不可能使至少一个人状况变好的同时，又不使任何人的状况变坏。相应的，制度运行也会达到一种均衡，现有的制度安排和制度结构业已达到了理想的境地，再也没有调整的必要。
　　然而，正如帕累托最优只是一种理想状态一样，制度均衡在现实中也是不存在的。造成制度非均衡的原因，主要是制度供给不足，如“搭便车”问题。根据新古典模式的意见，个人行为服从一种基于成本收益计算的效用函数，在个人的效用追求中，如果不能提高收益，就只能降低成本，最简单的办法就是“搭便车”。这必然使私人收益率与社会收益率不一致，导致产权制度的无效。要想解决“搭便车”的问题，不论是采用国家强制还是提供公共产品的办法，显然都会造成利益受损（前者是搭便车者直接受损，后者是其他人间接受损），也不符合帕累托改进的要求。
　　当然，诺思认为，新古典模式关于个人行为函数的设定过于简单，他说，“我们观察到，当收益超过成本时人们违反社会规则；我们同样也观察到，尽管个人主义的计算要他们不这样做，人们却遵守这些规则。”〔3〕（P50）此外，“个人在成本收益计算中仅以获得更多的尊严作为利益取向的行为模式是广泛存在的。”〔3〕（P60）这表明，除了效用函数之外，显然还有价值观念在影响着人们的行为。它让人们相信现存制度是公平的，从而，甚至当私人的成本一收益计算使这样的行为合算，个人也不会违反规则或侵犯产权，自然也不会发生“搭便车”这种违反规则的行为。那么，这样的价值观念是由谁提供的？诺思的答案是，意识形态“引导人们成为搭便车者的必要费用是与对现行制度合理性的理解正相关的。”〔3〕（P59）只有意识形态才能让人们相信现行制度存在的合理性。于是，诺思便得出了这样一个结论，即效率的达成是以使人们相信当前制度公平合理的意识形态的存在为前提的。要让人们相信其为公平，需要一个成功的意识形态。这个意识形态必须解释现存的产权结构和交换条件是如何成为更大的体制的组成部分的，以便从过往因素中得出现行制度的合理性；它必须是灵活的，以便能得到新的团体的忠诚拥护，或者作为外在条件变化的结果而得到旧的团体的忠诚拥护；它还须能通过教育这种对合理性的投资促进一些群体不再按有关成本与收益的简单的、享乐主义的和个人的计算来行事，因为这些行为本身就会让人感到不公平。
　　从诺思的观点中，我们看到了新制度主义经济学的真实底蕴，它认为，效率与公平的关系是这样的：效率依赖于制度，能够保证私有产权的制度就能够带来有效率的生产，扩展开来，也就是有效率的社会及其发展。但是，制度即使解决了效率的问题，却没有解决公平的问题，如果公平的问题得不到解决的话，那么效率也就会变得不可能了。所以，需要得到意识形态的支持，即通过意识形态而让人们感受到公平，只要人们得到了这种感受，就会转而遵守规则和按照制度设计的原则办事。这样一来，效率与公平也就达致了谐调。在这里，我们不得不提出一个疑问，那就是保证私有产权的制度如果存在着不公平，什么样的意识形态才能够掩盖住这种不公平，让人不仅不能感受到不公平，反而会感受出它的公平呢？如果存在着这种意识形态，它是否是可取的呢？而且，这种意识形态如果不用“谎言说了一百遍就会变成真理”这一“铁律”，又怎能保证人们会感受到公平呢？可见，如果这个问题得不到解决，那么新制度主义关于效率的全部证明也都变得没有什么意义了，即使出现了所谓帕累托最优，也只是一种假象。
　　二、罗尔斯的“作为公平的正义”
　　罗尔斯对效率问题的解决是直接从公平出发的。在《正义论》中，他首先要解决的是公平的问题，即寻找一种资源分配的正义方案，或者说，通过这样的方案去贯彻他的正义观。他所提出的要求是：“所有社会价值自由和机会、收入和财富、自尊的基础都要平等的分配，除非对其中一种或所有价值的一种不平等分配合乎每一个人的利益。”〔4〕（P62）在他看来，只有合乎每一个人的利益，才会包含着效率。他为效率原则所设定的内涵是“自然的自由体系”和“自由的平等”，并认为，这一效率原则予以保证的效率目标仍然是帕累托最优，它在分配方案中体现的是：“对于某种社会基本结构的安排来说，如果没有别的可改善某些人的前景而不损害另一些人的前景的再安排方式，这种安排就是有效率的。”〔4〕（P71）
　　罗尔斯也看到，对一个社会而言，满足帕累托最优的分配方式实际上有很多，正义论的任务就是要在其中进行选择，找到一种正义观来选出一种有效率的同时也是正义的分配方式。这样，就能超越单纯的对效率的考虑，而且是以一种与它相容的方式超越。单纯的效率考虑并不必然是正义的。比如，农奴制就符合帕累托最优，因为对其作出提高农奴期望的改变必然会降低土地所有者的期望。因此，“仅仅效率原则本身不可能成为一种正义观它必须以某种方式得到补充。在自然的自由体系中，效率的原则受到某些制度背景的约束，一旦这些约束被满足，任何由此产生的有效率的分配都被承认是正义的。”〔4〕（P72）这就清楚地看到，罗尔斯实际上对科斯关于制度决定效率的迷信作出了不同的回答。因为，在罗尔斯的眼中，单纯考虑效率的问题，所有的制度都能达到帕累托最优，但是，并不是所有的制度都能提供“公平的正义”。一个没有公平、没有正义的制度，即使是有效率的，又有什么意义呢？表面看来，科斯和罗尔斯都把理论的重心放在制度的追寻上，但是，关于制度的认识，罗尔斯显然考虑的要更具体一些。
　　与作为经济学家的科斯相比，罗尔斯的理论具有更强的哲学色彩，所以，罗尔斯不能满足于关于制度的功能叙述（保障私有产权），而是要对制度的发生进行探讨。这样一个思路把罗尔斯导向了对契约论的求助。罗尔斯关于制度的背景思考是契约论的，他设想所有人是处在“原初状态”中的理性和相互冷淡的个人，被“无知之幕”所遮蔽，因而，没有人知道自己在社会中的地位，也没有人知道自己在先天资质、能力、智力、体力等方面的运气。这保证了任何人都是在不会因自然的机遇或社会环境中的偶然因素得益或受害的情境中进行正义原则的选择。这些正义原则是：“第一个正义原则：每个人对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利（平等自由原则）；第二个正义原则：社会的和经济的不平等应这样安排，使它们：（1）在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益（差别原则）；（2）依系于在机会公平平等的条件下职务和社会地位向所有人开放（机会的公正平等原则）。”〔4〕（前言P78）只要满足了两个正义原则，分配方案就将超越单纯的效率目标，得到公平这一向度的补充。效率和公平共同融入了一种正义观，这就形成了“作为公平的正义”。
　　罗尔斯的两个正义原则是他的正义理论的核心，
　　因而，他对效率与公平矛盾关系的处理，也是通过对两个正义原则的优先性选取来进行的。第一个正义原则强调平等自由，这实际上是早期自由主义就已经确立起的政治常识。当然，无论对于效率还是公平，它都是至关重要的，因此，罗尔斯将它置于第一优先位置。第二个正义原则中的“公平机会优先于差别原则”和“机会的公正平等原则”则是罗尔斯正义理论的新发明。就“公平机会优先于差别原则”而言，尽管公平机会的表述似乎预示着它是解决公平问题的主要途径，但实际上它和第一个正义原则一样，最主要的还是考虑的效率问题。至于“平等自由”（起点公平）和“机会公平”，显然都是帕累托最优的体现，二者共同预设了所有人的改善。但这还只是预设，并不一定保证所有人都得到改善，因为其中还涉及许多无法加以概括的“人”的因素。不过，可以看到，罗尔斯和他的契约论前辈一样，对原初状态中的个人有着基本的假定，认为他们是具有道德能力的人，他们能够识别善，并会为之付出努力。弄清楚这一点之后，就有足够的理由相信平等自由和公平机会将带来所有人的改善，或至少能够在使至少一个人状况变好的同时不使任何人的状况变差。总之，在理论证明上，它将达致帕累托最优，效率问题能够得到解决。这样一来，对公平问题的回应，就应交由差别原则来完成了。
　　罗尔斯“差别原则”中的第一个关键词就是“最少受惠者”，它表明程序正义本身是有缺憾的，正义原则的设定并不能保证结果的公平，任何分配方案都不可避免地会出现最少受惠者。这些最少受惠者在社会中需要进行识别。从两个正义原则在社会基本结构方面的表现来看，第一个原则要处理有关公民的政治权利问题；第二个原则是要处理有关社会和经济利益的问题。在政治平等与职务、地位开放的条件下，最少受惠者缺少的主要是经济利益。因而，他对最少受惠者的识别表现为：一是选择某一特定社会地位，如非熟练工人；一是按达不到中等收入水平的一半来进行。选定最少受惠者之后，须为其设定社会最低受惠值以进行补偿，简单的理解就是确定最低工资线或最低生活保障。这一标准显然是要高于非熟练工人工资或中等收入水平一半的，如此，便实现了最少受惠者的最大利益。这样的结果表明“差别原则与效率原则是相容的。因为，如果差别原则得到了充分满足，使任何一个代表人的状况更好而不使另一个人更差的再分配就的确是不可能的了。”〔4〕（P80）或者说，在效率原则得到满足的前提下，差别原则可以解决公平问题。
　　这样一来，“作为公平的正义”也就给人留下了一个不同于新制度主义方案的印象：前者是假定“现有制度是公平的”这一点已经得到了认知的前提下去实现效率，后者则是在效率得到满足之后追求公平。如上分析，新制度主义关于制度公平的假定是无法得到证明的，即使它在保障私有产权方面是公平的，那么，由私有产权带来的不公平的问题就一定不会导致帕累托最优无法实现的结局吗？所以，仅仅在理论上假定制度是公平的，是没有多大意义的，即使求助于这种制度的公平得到了意识形态的支持，在实践上，也是无益的。但是，由于近代社会的法律制度是与私有财产联系在一起的，科斯的理论又是从经济学的角度来证明法律制度的学说，因而是与近代以来的全部的法的精神相契合的。正是由于这个原因，新制度主义得到了广泛的接受，特别是在实践上得到了制度安排者的青睐。罗尔斯的正义理论虽然回溯到了近代法的精神的源头，试图在契约论那里确立起自己坚实的理论根据，但是，由于它浓重的政治哲学色彩，使它在现实的制度安排中变得不是那么容易。所以，从事实践的制度安排者，很少去按照罗尔斯的理论指导实践。虽然罗尔斯的名气很大，但是，主要限于思想和学术界。这就是新制度主义与罗尔斯的不同命运。
　　三、新制度主义与罗尔斯的比较
　　科斯凭借产权理论成为新制度主义的奠基人，但他自己可能也没有想到新制度主义会发展成后来的样子。严格说来他的成就还只限于经济学领域，交易成本的发现在于革命性地颠覆了古典经济学交易成本为零的假定，为市场失灵的研究打下了基础。但是，交易成本的推论，即“科斯逆定理”却将弥补市场失灵的任务引向了国家，从而为诺思等人发展其国家理论提供了思维导引。诺思力图发现国家强盛的原因，因而采取了一种现实主义路径，试图在对大国兴衰的历史考察中去寻找提高效率的关键。如果说科斯作为一名纯粹的经济学家关注的还只是效率，那么，有着更高追求的诺思则试图提供解释现行政治经济体制实绩的分析框架。
　　诺思认为，产权理论本身能够消除的只是市场中的交易成本，对存在于国家中的另一种交易成本制度成本则无能为力。制度成本的一般表现，如“搭便车”现象的存在，是无法通过界定产权予以消除的，因为无法对其收费，或进行收费的监管成本过于高昂。这同样造成了制度运行的无效。更为重要的是，它破坏了社会公平。最后，出于对社会不公的反抗，人们会倾向于都成为搭便车者。所以，对于一国的强盛而言，有效产权并不是高效率的充分保证；如果存在社会不公，效率仍然可能十分低下。要解决公平问题，仅仅如公共选择学派所主张的由政府提供公共物品的做法还是不够的，国家更需要一个强有力的意识形态作保证，因为公共选择理论提出的做法并没有消除搭便车行为，而只是使它合理化了，将其纳入到了体制之中。同样，这种合理化能够实现的原因，在诺思看来，也是意识形态的存在。意识形态让人们相信现存制度是合理的，相信为搭便车者提供公共产品的做法是合理的。诺思希望找到另一种意识形态，或者说，他希望意识形态能够发挥一种不同于公共选择学派实际运用的意识形态之功能，那就是能够保证其他潜在的搭便车者不会真正成为搭便车者。他认为，如果意识形态不能做到这一点，则提供公共物品就是在鼓励搭便车，只能进一步地加剧社会不公，从而使经济效率的实现成为空谈。
　　诺思的这一观点，是他进行经济史考察的结果。在西方资本主义的萌兴时期，在资本原始积累过程中，存在着诸多不公的现象，但是，资本主义经济之所以能够获得如此巨大的发展，无疑是与意识形态的辩护直接相关的。如果意识形态不能证明“羊吃人”的合理性，“圈地运动”就根本无法进行；如果意识形态不能对众多“一夜暴富”现象作出解释，人人都会寄希望于成为幸运儿而不是劳动者，资本主义也就不会积累起如此雄厚的物质基础。在20世纪后期剧烈的社会转型中，这一观点找到了更多的经验支持。如果不是意识形态首先发生了质的改变，类似“苏东剧变”这样的颠覆国家性质的变革，也就不可能在如此短暂的时期内得以完成。但是，对意识形态的过分强调是内含着危险性的。在经济史的考察中，诺思得出了制度变迁应以有效产权为依据的结论；同样在对经济史的考察中，也观察到利益集团在制度变迁中的重要作用，他认为，“如果说制度是游戏规则，那么利益集团是玩家”，〔5〕而制度演进的方向则是由强势利益集团决定的。根据诺思这一考察的结果，有效的私有产权实际上也就变成了强势集团的私有产权，制度运行的结果就是一个强弱分明、强者无所不有而弱者却一无所有的社会。这样的社会显然是不公平的。诺思正是看到了这种不公平，才求助于意识形态来掩盖这种不公平。可是，如果一味地依赖意识形态对其进行辩护，显然，国家就变成了强权政治的工具，就会退步而回到中世纪。
　　这种理论结果的产生，在很大程度上应归因于诺思所采取的现实主义路径。诺思的经济史考察是对过往历史的重写，由于其考察的时期是西欧由封建主义向资本主义转型的阶段，从中自然能够看到意识形态的强大作用。转型完成后，政治实践发展到今天，意识形态虽然仍然有着不可忽视的作用，但已不可能将不公平描写为正义，解决公平问题也不能再依赖于意识形态的辩解了。从近年来转型国家新一轮的社会改革来看，贫富差距等社会公平问题正日益受到重视。这表明意识形态虽然避免了转型中的阵痛，但并没有消除引起这种阵痛的原因，那就是不公平，至多也只是将它隐藏了起来。当一个社会进入一个平稳的发展期后，社会公平的问题经历了一定时间的发酵之后，就会呈现出迅速扩散的态势，如果不予以诊治，很可能会危及国家的存在。因而，新制度主义在公平问题上实际上只是一种解释方案，它并不能解决公平问题。对公平问题的回应，应是一种实际的改进过程。
　　罗尔斯的正义理论正是要作出这样的改进。上述可见，科斯与诺思在理论上的差别表现为，科斯突出证明的是效率实现的问题，而诺思所思考的是怎样才能让人感受到公平，罗尔斯对新制度主义的最大超越则在于用公正的观念取代单纯的效率取向或单纯的公平取向。无论是在理论上还是在实践中，对效率与公平关系的处理都不是简单地作出取舍的问题，而是应当用一种更具合力的观念将二者结合起来。因为，无论效率至上，还是公平至上，都是有缺陷的。只有分配结果既有效率又符合公平时，才是正义的。真正的正义观必须同时具备效率和公平的双重特性，这样的正义观就是公正。罗尔斯用公平原则和差别原则对效率原则进行补充而得出的“作为公平的正义”实际上也就是公正。公正不仅满足了新制度主义对效率的追求，也通过用“无知之幕”和“差别原则”为“最少受惠者”确立事实上的补偿机制而维护了公平。早在希腊时期，亚里士多德就指出，公正是人类社会的最高原则。罗尔斯将公正作为根本的正义原则，既是对分配正义理论的革命，也是对古典哲学的复兴。正是这一哲学取向，使他的理论具有浓厚的理想主义色彩。也正是这一点，既是它的吸引人之处，也是它陷入乌托邦的原因所在。
　　罗尔斯对“作为公平的正义”的论证，采取的是契约论的古典路径。他假设了一个“原初状态”作为正义的背景和前提，“原初状态”中的人就是社会的立约者，他们通过正义原则的选择来进行社会资源的分配。在“无知之幕”和“道德能力”的双重作用下，他们将选择作为公平的正义，使公正通过分配得以实现。问题在于，原初状态事实上是不存在的。这一点，罗尔斯非常清楚。他说，“原初状态当然不可以看作是一种实际的历史状态，也并非文明之初的那种真实的原始状况，它应被理解为一种用来达到某种确定的正义观的纯粹假设的状态”。〔4〕（P12）如果原初状态在事实上不成立，那么“正义原则”就不是由每个人来选取了，“作为公平的正义”所提供给我们的，就仅仅是一个公正的观念，却无法付诸于实践。造成这种结果的原因，正是罗尔斯的契约论的论证路径。
　　我们知道，神权时代结束后，人类社会面临两大难题：一是要证明主权归属与人民，二是要证明国家的合法性。契约论的出现解决了这两大难题，人民主权成为毋庸置疑的真理，国家也凭其主权执行者的身份在神权消亡后重新获得了合法性证明。现代国家建立以后，人民主权成了宪政基石，这已经是不证自明的了。同时，“代议民主”的确立，也为国家找到了存在之合法性得以实现的路径。故而，现代政治的发展，确立了国家代行主权的正义性，从而使正义原则的选取和分配正义的供给，都纳入到了国家职责的范围中了。由于现代国家转向了“宪政”和“代议民主”的方向，因而也远离了启蒙时期的契约论原则，所以，到了20世纪，契约论已经很少被关注现实的政治思想家们提及了。
　　但是，正是在契约论走向式微的时候，罗尔斯继承了契约论的传统，选择由个人而不是国家决定正义原则和供给分配正义的立场。在罗尔斯的理论中，显然包含着这样一种考虑：在分配正义的供给上，由于国家掌握着权力，因而，它会从作为正义供给者的角色而转变成“利维坦”，并破坏正义。所以，罗尔斯选择了一条绕开国家的路径，试图通过“原初状态”的设定而让个人去选择正义原则和决定分配正义。但是，当罗尔斯这样做的时候，他没有考虑到另一个问题，那就是原初状态如何转化为现实的政治实践？如何转化为一种有价值的制度安排？如果无法实现这种转化，那么关于原初状态的设定除了能够满足思维游戏的要求之外，又有什么实际价值呢？所以，我们不能不说罗尔斯的理论只是现代乌托邦的另一种形态。
　　通过回顾新制度主义和罗尔斯关于效率与公平的两种解决方案，我们发现，它们理论的逻辑所导向的是对国家（政府）的不同态度。在罗尔斯的方案中，由于提出了“公正”的问题，从而统合了效率与公平的问题，显然使效率与公平的问题得到了合理的解决。特别是当罗尔斯实现了这一点的时候，是建立在让“无知之幕”中的个人作出选择这样一个基础上的。在学术界，特别是伦理学的研究者，往往把罗尔斯归为“制度伦理”的集大成者，实际上，他的制度伦理中的所谓制度，
　　更多地具有早期自由主义的个人主义制度色彩。就此而言，罗尔斯在对待国家的态度上，是保守主义的。但是，由于罗尔斯总是极力要避免早期自由主义理论上的粗糙、简单化和庸俗化，以至于他所建构起来的这一精致的理论无法落实到实践中去。所以，罗尔斯的巨大影响仅仅局限在思想界和学术界。
　　与罗尔斯不同，新制度主义在实践中大获成功，这可能是由于新制度主义选择了与罗尔斯完全不同的国家主义立场。因为，新制度主义把效率的实现寄托于私有产权的制度保障上，而国家恰恰是制度的供给者。当然，私有产权是与社会的不公平联系在一起的，只要存在着私有产权，社会就无法走出不公平的阴影。在这种情况下，国家如何能够在既保障私有产权的前提下又提供社会公平呢？如果没有公平，那么效率显然又是不可能获取的。这无疑是一个在逻辑上解不开的结。新制度主义正是为了解决这一问题，才不得不求助于意识形态。所以，新制度主义从科斯到诺思的发展，也就表现为求助于意识形态去解决公平问题的逻辑。就此而言，新制度主义在国家问题上的立场，很明显，是与凯恩斯主义以来的整个理论倾向一致的，是对国家主义的强化。但是，我们也看到，20世纪“行政国家”的出现，在带来了短暂的社会发展高效率之后，很快就陷入了严重的社会不公平的困境之中了。由此可以推断，新制度主义在实践上的成功，到头来还只是管理型政府的一剂“强心剂”，它并不能真正地解决好效率与公平的关系问题。
　　通过上述对新制度主义与罗尔斯的比较，我们发现，总的说来，新制度主义关于效率与公平的解决方案较为偏重于效率方面，它通过建立产权制度，力求在使制度适应并保护有效的产权结构的过程中来实现经济发展的制度绩效。由于该方案明确了政府在经济发展中的职责与角色，在实践中得到了更多的追捧，从而使有效产权的理念贯穿到了当今的制度设计之中了。相对而言，罗尔斯的正义理论因其对正义的终极追求而更多地吸引了理论界的关注，而在实践中，由于其强烈的理想主义色彩而难以付诸实施。尽管如此，罗尔斯关于效率与公平的思考，不仅有着理论价值，对于政治改革以及行政改革的实践来说，也是一个应当加以关注的向度。或者说，我们需要对二者进行比较，从中发现有价值的因素，并在理论上和实践上实现对它们的超越。当然，我们更应看到，新制度主义与罗尔斯关于效率与公平的解决方案都是具有局限性的，在我们思考这一问题的时候，它们给我们提供的只是应当避开的理论陷阱，而不是可以盲目照搬的良策。
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