田飞龙：“四点倡议”实质开启政改二次咨询

　　在各方角力与期待之下，港府和学联的首轮对话终于在10月21日晚举行，全程直播，南早中文网全程文字实录，可见到主持公正，程序对等。这种高规格、公开化的政改协商对话形式，不只是运动的成果之一，亦为香港民主文化本有特质。尽管缺乏普选基础，但港府施政在基本法以及香港本有民主文化中，素有透明公正、理性商谈、依法履职的传统。全国人大常委会确定的政改“五部曲”程序本身亦饱含着民主协商的理性精神。当然，商谈只是民主程序，未必一次解决问题，也未必形成稳固共识，但却是走向政改共识与普选公共理性的重要一步。
　　对话程序依循时间对等分配、议题相对集中、理由充分展现、方案开诚布公的节奏进行，对占中派和反占中派均释放出缓和、妥协与积极寻求解决方案的迹象。学联5名代表参与对话，显然与政府官员一样，经过了议题和论据的充分准备，对己方诉求大体能够温和理性表达，情理交织，显示出珍惜对话机会、尊重与理解官员权限及处境的积极态度。首轮对话大体因循10月初筹备对话时设定的“政改宪制基础与法定空间”议题展开，同时也自然延伸至重新评估公民提名、人大决定、二次咨询重点与港府实际对策等实质性议题。
　　学联代表再度重申公民提名要求，质疑831决定之合法性与合理性，寻求港府递交补充报告，甚至探询修改基本法的可能性。港府在坚持基本法与人大决定不可更改的前提下，做出具有一定实质意义的让步，集中于包括提交民情报告在内的四点倡议。对话未达成具体的政改共识，未一次性完成终结“占中”运动的程序目标，但实质性开启了政改的第二次咨询。
　　四点倡议是实质让步
　　罢课与占中绵延月余，不只占中派煎熬难支，政府与普通民众亦不堪承受。对话作为目前困局下唯一解套程序，尽管不被过高估计，亦受到各方积极期待。从对话实质过程及港府代表倡议内容来看，不可如学联代表重返广场之后所评价的那样：虚招，逛花园，拖字诀，虚无缥缈，不构成退场条件。当然，广场氛围不同于会场，同样事物可能被分别表述。我们应肯定学联代表在对话现场的积极表现，亦当肯定港府代表的诚意和让步的实质性，并从中寻求香港民主向前走的契机，避免“原地踏步”那样的最不利情形出现。
　　港府最终提出了政改推进的四点倡议，笔者认为具有妥协让步的实质性，是港府在既定宪制权限内的最大可能作为。四点倡议紧扣831决定之后的香港政改情势以及凝聚共识稳步推进政改第三步（二次咨询及提案）的宪制责任。对港府让步之评价应公正客观，不可一味抹杀。港府代表一再强调，香港并非独立政治实体，无权自主决定政改方案。学联公开信提及的“香港问题，香港解决”只是理想化与激进化的政治想象，预设不存在的香港自决权，类似“学苑”的民族自决论，不符合一国两制和基本法的制度安排，更无视中央对香港政改主导权的法理权威。甚至，港府也只是政改五部曲中的程序参与者和合作者，并无法定权限处理学联代表的过高政治诉求，在宪制框架内亦不能简单顺从占中派意愿重启五部曲，变相否定人大决定。港府一面对着占中派释放出的香港部分民意，一面对着中央主权权威和基本法宪定秩序，左右掣肘，步履维艰，只能依法权衡，用足本港权力空间，而不得违宪违法。
　　具体到港府的四点倡议，实际上已构成第二次政改公众咨询的基本框架和方法。四点倡议具体内容是：第一，用足人大决定框架下的政改空间；第二，2017普选方案非终极方案，五部曲和循序渐进原则继续适用；第三，筹办政改商谈多方平台；第四，考虑提交人大决定以来香港民情报告给港澳办。从学联代表诉求来看，这四点倡议具有积极的回应性。
　　第一点倡议要求尊重人大决定，这是政改合法性基础，也是一切对话前提，是港府与中央的共同底线。但人大决定框架下的政改空间依然存在，2017普选应充分挖掘这些空间资源，不可率性抹杀，法外求法。因此，公民提名之类的越法诉求不应再提及，也不是二次咨询适当议题，但并非不可以在2017年之后再行讨论。这就涉及了第二点倡议，即2017方案并非终极方案。这相当于回应了学联代表关于香港进一步民主化的“时间表与路线图”问题，尽管没有订出具体计划，但原则上肯定了2017之后政改五部曲与循序渐进原则继续适用。这一立场已与9月1日对人大决定的宣讲立场有所差异，是一种积极的开放和让步。
　　第三点倡议涉及多方商谈平台的搭建问题，这一点很关键。因为政改是众人之事，香港社会复杂多元，不是只有学联和占中派一方声音，如何让沉默的多数也加入政改讨论，也发出政治意愿，是二次咨询在方法上的改进要求。多方平台亦可部分回应陈弘毅教授所谓的“独立民意评估机构”之倡议，以更具代表性和更整全的民意作为港府推进政改的主要政治基础，形成对拉布派议员和激进反对派的有效政治压力。第四点倡议涉及民情报告问题，这是在港府职权范围内变通回应了学联提出的提交补充报告问题，但不是政改五部曲程序内的动作，而是非正式的行政汇报。民情报告的作用在于：第一，反映人大决定以来的香港民意变动与占中诉求；第二，探讨在人大决定框架下用足政改空间问题，寻求中央支持；第三，提示中央关注和考虑2017之后的香港政改问题。
　　维持现状促进对话
　　尽管首轮对话过程本身温和理性，但双方立场仍相距甚远，不在场的中央政府和广场民众均感到一定程度的失望乃至于焦虑。占中派宣布对话结果不满足退场条件，会继续留守。对话是和平解决政治纷争的普遍经验，但对话并不承诺一定有共识，一定能够解决问题。不过，对话大门既开，对话机制仍在。首轮对话更多具有政治和解的象征与开启的意义，完全解决问题本就不在预期之中。因此，后续对话仍有必要。作为对话的必要压力条件和运动退场的政治逻辑前提，占中派应至少保证不再占领新的马路，不再冲撞警方防线，维持现状，且不得阻止占中阵营内人士主动退场。而警方亦应当为社会秩序恢复和政治对话持续提供支持，以维持现状为执法基准。在维持现状条件下，占中派和警方可以合力阻止激进势力挑衅造势，与暴力倾向坚决切割，坚持和平非暴力之运动底线伦理，共同维护现场治安秩序，共同保护被占区域市民人身与财产安全。
　　包括首轮对话在内的政治对话，实质上已构成二次政改咨询的一部分。与一次咨询经验相似，政改咨询不可能是在无争议的条件下开展的，否则咨询本身即无意义。自戴耀廷2013年初提出公民抗命以来，公民提名的诉求贯穿始终，但这不影响政改第一轮咨询如期完成，也不影响特首如期提交报告及人大如期做出决定。无论对特首报告还是人大决定，都不可能让所有人满意。尽管从卢梭社会契约论的角度以及理想民主观点来看，人人同意的政治方案才是最优方案，但这种预设只是民主的纯粹原理，未曾一日行于天下。实践中的政治进步与民主发展都是改良、渐进和妥协的。
　　二次咨询适时启动
　　事实上，占中派可能面临着更为严峻的法治与民意压力，宜见好就收：第一，占中领导层的刑事责任难以逃避，这里不仅仅是占中抗命的美德成就，也是实实在在的法律责任，固然不乏圣徒，但个人内心冷暖自知；第二，占中引发的小额民事索赔诉讼已经排定开庭期，若有裁决先例，则可造成沉重经济负担；第三，占中以青年学生为主，甚至包括未成年中学生，短期尚可，长期坚持将贻误学业，危及前途，甚至触犯刑律，这并非浪漫化的“民主课堂”、“事后补习”等可补救，将留下一代人创伤；第四，首轮对话提出的四点倡议是退场最佳时机，至多再通过第二次对话探询四点倡议之落实细节，若错过此番机会，则可能退无可退，不了了之，尴尬收场；第五，特首梁振英声称占中有外国干预并握有证据，应非虚言，占中派固然为了民主理想而可能不惜开展任何形式合作，但里通外国毕竟与民意及法治通常理解的爱国要求存在冲突，若固执不退，恐最终破局更形难堪，于民主进步亦有害无益；第六，主流民意渐然反弹，民生秩序吁求退场，与民意对立是运动变质和失败的先兆；第七，高法颁布临时禁制令，显示司法反对立场，继续违法占领可增藐视法庭罪新罪，且在破坏法治上增添新状。
　　港府不必等待占中运动完全退场再行二次咨询。等待二次咨询的可能不是逐渐减少的占中民众，而是反占中和未表态的“大多数”。此次对话中，谭志源局长亦提出了未参与占中的大多数民众的政治意愿问题，他们也是港人，也要求政府探询其意见并负责任回应。港府可在经过与学联的一两轮对话之后适时推出以“四点倡议”为基础的更详细的二次咨询方案，引导香港社会各阶层共同面对政改第三步曲，以法治和民意的合力护航政改方案在立法会通过。
　　任何政改方案都不会十全十美，人人满意，重要的是争取多数民心，合乎本地政治本分和宪制地位，合乎基本法整体秩序。从目前来看，占中运动完全退场有困难，可能演变成更长期的人数更少但谈判更艰难的“运动烂尾”格局。如果占中派回到基本法、人大决定和港府四点倡议的建设性轨道上来，则占中运动圆满做结。如果双方立场始终无法沟通与共识化，占中保持最低限度的广场存在，则港府亦不应当长久被占中派挟持捆绑而无视“大多数”民众推进五部曲和落实2017普选的政治意愿，而是坚定智慧地面向整体香港社会寻求政改方案通关。
　　（原载香港《大公报》2014年10月25日，略有删节，作者系北航高研院讲师，香港大学法学院LeslieWrightFellow）