田飞龙：同意原则：垃圾焚烧场决策困境的破解

　　最近，浙江余杭的垃圾焚烧场项目引起了激烈的官民冲突与社会分歧。近些年，重大工程项目或公益项目引发社会冲突的事件时有发生，垃圾焚烧场便属于典型案例。几年前广东番禺的垃圾焚烧项目争议同样沸沸扬扬，官民争议难以获得一个合理化的商谈框架，总是被作为维稳事件和政府公共关系危机事件来处理。
　　在政府一端，垃圾焚烧场绝对是公益项目，所以他们认为“霸王硬上弓”也无可非议。至于法律设定的一系列规划、环评、公示、参与等程序环节，统统给实质性的“公益”理由让步。其实，对垃圾焚烧场建设的公益性，民间并未出现明显异议。垃圾焚烧与重化工项目不同，前者是城市公共生活的必要支撑，后者是政府GDP的经济需求。
　　那么，在公益性争议较小的垃圾焚烧场项目上，政府就可以“霸王硬上弓”吗？不是从来都不可以，但在当代已不可行。政府对公益的垄断表达与推进，在韦伯所称的“传统型”社会与“克里斯玛型”社会可以，因为这两种社会高度尊重政治决策权威，个体的民主意识和决策参与需求被传统治理哲学和威权主义整体观所侵蚀与压制。具体到中国场景，类似垃圾焚烧场这样的公益项目，在古典仁政时代和新中国计划时代，政府不仅可以拍脑袋立马开工，而且可以进行大规模的民力动员。在传统与威权之下，个体对于义务和牺牲的理解与实践是优先于权利和自保的。当然，在仁政外衣下往往也有暴政趋向，也会激起民怨，比如在长城修建和大运河开凿这样的伟大公益工程上，但这些民怨主要集中在对统治者不惜民力的沉重压迫上，而并非对统治者开展公益项目本身的程序与权力的质疑。
　　今日之中国在政治上明确承诺了向“法治”转型，在法律上则不断致力于体系化法律制度的建设，俨然一副向“法理型”统治转变的架势。然而，法治在官方的理解上更多是政治合法性的补充和秩序维系的工具，具有强烈的功利主义和实用主义品格。这就可以理解类似浙江余杭这样的公益项目，只要政府主要领导认为应该上马，那么一切“纸面上”的法律程序都只是配合，法律的“绿灯效应”立马呈现。正是执政者对法治的工具主义理解损害了法治本身的价值以及法治作为官民互动新式语法的可能性。法治，就其本质内涵而言，是超越任意意志的客观规则之治，在现代民主条件下则显示为一种同意原则下的政治。“我同意，我服从”成为普遍的治理现代化准则。
　　今日之民心已不同于过往：王道已不存，孙中山开启的“走向共和”已彻底断绝中国重返王道政治的可能性，但共和之下的“王道为表、霸道为里”的实践逻辑依然强劲，只是这一逻辑已无法要求一种“王者，往也，天下所归往”式的绝对服从；集体主义义务观与牺牲观同样不再奏效，要求民权和民力的义务负担与利益牺牲，已经不能简单通过集体主义的道德想象来维系，而必须在实体与程序上取得被统治者的同意。
　　因此，像余杭这样的垃圾焚烧场项目，如果是在一种法治本位上的同意理论框架内，则至少应该做到：第一，实体公益性的公众确认，通过事前信息公开与听证等程序确认该项目的公益属性，奠定项目讨论的民意基础和公共理性共识；第二，在程序上开启民主商谈，容纳关于项目实施方案的竞争性讨论，使得项目框架大致符合比例原则。
　　当然，即使穷尽了同意理论下的实体公益性确认和项目实施方案的比例原则测试，仍然可能发生“邻避”现象，因为很多民主国家在涉及此类项目时同样难以避免社会抗议。原因何在呢？因为公益项目就其本质而言必然意味着对特定私益群体的负担，这种负担尽管在民主机制下有可能被分散化，但最终必须得有所落实，否则公益便无法落地，民主的集体行动归于失败。尤其在垃圾焚烧场这样的公共决策中，即使多数民意支持某种选址建设方案，但距离焚烧点远近不同的群体，其利益受损面是断然不同的，从而其反对强度也会有差别。民主不能保证私益群体不承受负担，否则社会将堕入无政府状态。民主能保证的仅仅是公益负担分配的程序公正性。在这场民主游戏中，有明确的规则保障不同群体的意见表达与利益交换。而“邻避”是个体自私心理的群体化，中文世界将其解释为“别建在我家后院”，非常精准。
　　然而，由于人口激增和城市发展，已经没有多少“自然”资源未被分配了，所以不建在你家后院，就得建在他家后院。此次讨论中有人提出建在“政府”后院，这是群众智慧和情绪化语言，未必是具体决策中的最佳方案。极端情形下，民主程序可能导致没有任何一个利益群体愿意接受公益负担，即使政府愿意提供特别补偿。如果这一情况出现，则表明一个民主社会的“社会契约”发生了内核性危机，公共利益的形成机制严重梗阻。民主与自由不同，尽管以自由为前提。民主在本质上仍然是一种集体生活机制，仍然是集体决策程序，而任何程序都有时间节点和强制效力。如果穷尽了民主程序仍无共识，则政府决策只能建立在该程序大体指向的公共理性以及政府基于代议架构下的委托裁量权基础上。
　　反观浙江余杭的此次决策，显然没有对现代治理的同意原则有充分的自觉和运用，在政治文化上固守对公益的政府单方垄断逻辑，在操作模式上则采取“悄悄的进村，打枪的不要”，而一旦发生官民冲突，则按照群体性事件的应急维稳机制予以处置，轻则治安管理处罚，重则各种刑法“口袋罪”上阵。事前“霸王硬上弓”，事中“超常规维稳”，事后“急急忙忙补程序”，中国重大行政决策的优先性序列呈现为“领导意志警察维稳民主过场”，在现代治理中具有核心地位的同意原则成了“末路原则”。这显示出中国地方治理体系与中央关于治理现代化的制度规划之间存在严重的不适应症。中国善治之路“路漫漫，其修远兮”。
　　一叶知秋。政府治理危机不限于地方治理层面，还广泛扩及互联网治理、公益维权、言论治理等诸多领域。在这些治理领域层出不穷的对抗实践中，公权力更多展现了法律的工具主义面向（刀把子）和大国维稳财政的权利个别赎买主义，而没有将“公益”议题真正民主化、程序化。实际上，一旦治理现代化内含的同意原则在政治文化与治理技术上被内化和制度化运用，则公权力的秩序焦虑、对警察力量的高度依赖、对人民币的物质迷信以及对官民冲突的手足无措将获得根本性改观。
　　遗憾的是，在一次次的群体性事件中，我们看到的是王道、霸道、仁政、集体主义、警察政治、民本政治、维稳政治的各种光怪陆离的理念与技术要素组合，但独独难以窥见清晰明朗的“同意政治”的理念闪现与技术应用。中央本来是意图以“治理”优化为“政治”升级提供时空条件与操作经验，而治理现状若此，着实令人乐观不得。
　　（本文原载《新产经》2014年第6期，作者系北航高研院讲师，法学博士）