傅蔚冈：劳教制度存废与变法模式

　　
　　2013年11月15日，中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。《决定》中的第34条规定，“废止劳动教养制度，完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律，健全社区矫正制度。”这意味着实施了近50年的劳动教养制度将被废止。
　　此次废止劳教制度并不意外，此前已经透露了相关消息。在2013年1月7日召开的全国政法工作会议上，中共中央政法委员会书记孟建柱就在会上宣布决定报请全国人民代表大会常务委员会批准后，停止使用劳教制度。
　　尽管如此，废止劳教制度在《决定》中出现还是让人振奋，更让人振奋的是，在中央宣布“废止劳教制度”之后的几天之内，已经有不少省市宣布废止。如上海在11月19日召开的“废止劳教制度完善对违法犯罪行为的惩治和矫正工作推进会”上宣布，上海劳教制度废止的各项准备工作已经就绪，收教人员已全部依法解教，有关劳教场所和干警的转型正在有序推进。
　　很多学者认为，在目前全国人大常委会尚未作出废止劳教的决定前，也就是劳教还是合法之前，各地纷纷废止执行名义上还生效的劳教制度确实不妥你可以在实际运行中不再实施劳教，但公开声明废止则是另外一回事。是什么因素激励地方政府纷纷废止劳教？这其中的逻辑在哪里？从这个意义而言，今天我们讨论劳教制度的存废，并不只是讨论它为什么被废止，同时还要探讨它以何种方式被废止？这可能是最值得探究的，并有可能为今后的变法提供一种模式。
　　
　　劳教的前世今生：从镇压反革命到处理人民内部矛盾
　　劳动教养是“劳动、教育和培养”的简称，它并不是刑法所规定的刑罚，而是法律及行政法规规定的一种行政处罚：公安机关无须经法院审讯定罪，即可将疑犯投入劳教场所，实行最高期限为四年的限制人身自由、强迫劳动、思想教育等措施。
　　与劳教相近的一个概念是劳改很多人经常将两者相混淆。需要指出的是，劳改是劳动改造的简称，是管理罪犯的手段，它是指通过对入狱者强制性的体力劳动，来达到管理者认可的目的。在相当长一段时间内，官方也经常将两者相提并论，甚至简称“二劳”，不过两者性质完全不同，劳教是行政处罚制度，而劳改则是一种刑罚。更为重要的是，自2001年10月开始，《中华人民共和国劳动改造条例》已被废止，相应的内容已经被《中华人民共和国监狱法》和1990年3月17日国务院发布的《中华人民共和国看守所条例》所取代，劳改已经成为历史名词。
　　为什么在监狱之外还需要劳改？从历史来看，这是上世纪50年代镇压反革命巩固新生政权的产物。1955年8月25日，中共中央发布了《关于彻底肃清暗藏的反革命分子的指示》，《指示》指出，对“不能判刑而政治上又不适于继续留用，放到社会上去又会增加失业的，则进行劳动教养，就是虽不判刑、虽不完全失去自由，但亦应集中起来，替国家做工，由国家给予一定的工资。”同时还指出，“各省市应即自行筹备，分别建立这种劳动教养的场所。全国性的劳动教养的场所，由内务部、公安部立即筹备设立。务须改变过去一个时期‘清而不理’的情况。”
　　不过劳动教养制度作为一项法律制度，则是要从1957年8月1日全国人民代表大会常务委员会第七十八次会议批准的《关于劳动教养问题的决定》开始。该决定的初衷是为了管理“游手好闲、违反法纪、不务正业的有劳动力的人”，主要针对的对象是“不够逮捕判刑而政治上又不适合继续留用，放到社会上又会增加失业的”人员。该决定称：“根据中华人民共和国宪法第100条的规定，为了把游手好闲、违反法纪、不务正业的有劳动力的人，改造成为自食其力的新人；为了进一步维护公共秩序，有利于社会建设，对劳动教养问题，作如下决定：”不过考虑到当时正在进行反右斗争，很多人认为这主要是针对划为右派的人员。
　　在随后一年左右，全国立即建起100多处劳教场所，开始形成县办劳教、社办劳教、乃至生产队也办劳教。全国劳教人员很快就被收容到近百万。1961年，即大跃进运动末期，中华人民共和国公安部承认：“扩大了收容范围和收容对象，错收了一批不够劳动教养的人。在管理上和劳改犯等同了起来。生活管理和劳动生产上搞了一些超体力劳动，造成了劳教人员非正常死亡的严重现象。”
　　在1979年之前，被劳动教养的人员没有明确的期限，很多人最长劳教长达20多年。1979年11月29日中华人民共和国国务院颁布《国务院关于劳动教养的补充规定》，明确劳动教养制度可限制和剥夺公民人身自由长达13年，必要时可延长一年。1982年1月21日国务院转发公安部的《劳动教养试行办法》，针对的对象包括“家居农村而流窜到城市、铁路沿线和大型厂矿作案，符合劳动教养条件”
　　的人。自此，劳教作为一项法律制度被正式确立。
　　
　　劳教制度的争议：行政机关能否限制人身自由？
　　尽管劳教已经在法律上作为一种制度被确立下来，但是无论在学界还是实务界，针对其的争议却从来没有停止过。有关劳教的质疑，大致来说主要有两种。
　　第一，非由法律规定的劳动教养与《立法法》相悖。在《立法法》出台前，绝大多数对劳教制度的正当性质疑还只是一种学理上的争议，但是在2000年7月1日《立法法》施行后，劳教制度的尴尬就正式显现出来。
　　《立法法》第八条规定了十种只能够制定法律的情形，其中第五款就是“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”。这意味着此前不是以全国人大或者全国人大常委会以“法律”形式作出的劳动教养规定，已经有了正当性疑问。尽管劳教制度是由全国人大常委会作出，但需要指出的是，决定劳动教养制度的法律形式并不是“法律”，而是《关于劳动教养问题的决定》，这无疑是与《立法法》的规定相悖。
　　第二，未经法院审判，由公安机关自行决定剥夺公民人身自由侵犯了公民的人身自由，是公权力的滥用。1982年国务院批准转发的《试行办法》中共11章69个条文，是迄今为止有关劳动教养的最为详尽的法律文件。在理论上，劳教事关公民人身自由，应当有较大的篇幅来规定其适用程序，从而确保该项权力不被滥用，但事实并非如此。《试行办法》超过34的条文规定劳动教养场所对被劳动教养者的行政管理、教育改造、劳动生产、生活待遇、通信、会见、考核、奖惩、解教、安置、管教干部等一系列具体执行方面的事项，真正用来规范劳动教养适用对象、审批程序等问题的条文并不多。
　　即便是在劳动教养使用程序的规定中，也是各种语焉不详。《试行办法》名义上规定了劳动教养的适用程序是：“承办单位”查清事实，征求本人所在单位或街道组织的意见，报请劳动教养管理委员会审查批准；劳动教养管理委员会经过审查，作出劳动教养的决定，向本人和家属宣布劳动教养的依据和期限；被劳动教养者不服的，可申请负责审批的劳动教养管理委员会复查，经复查后作出撤销或者维持劳动教养的决定。但是对劳动教养案件的“承办单位”、劳动教养管理委员会的审批权力行使、人员构成等能够直接涉及制约公权力的问题并未作明确规定。
　　也正因如此，在劳动教养实际审批过程中，逐渐形成了劳动教养审批权由公安机关独揽大权的局面直至后来从“承办单位”、“审批单位”到“复议机构”全部由公安机关充当的局面彻底形成。劳动教养管理委员会也逐渐成为虚设的机构，参与该委员会的民政、劳动和司法行政机构最终完全丧失了对审批劳动教养活动的参与权。2002年，公安部还特意发布《公安机关办理劳动教养案件规定》，其中第二条、第三条规定将劳动教养决定权归属公安机关。
　　而在其他法治国家，与劳动教养相类似的社区矫正制度或者是保安处分制度，这些制度也都涉及对公民人身自由的限制，但需要注意的是，所有的这些决定都不是由行政机关作出决定，而是由法院来决定。不过，在中国由于公安部门的强大力量，使得法院在这一领域的作用几乎不被承认。事实上，2005、2010年，《违法行为矫治法》两度列入全国人大的立法规划，但由于草案规定违法行为矫治的决定权从公安部门主导的劳动教养委员会收归法院，因此遭遇政法委、公安系统及地方政府的反对，尚未出台。
　　“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”，正因为公安部门在劳教教养决定过程中拒绝监督，使得劳教在实际运行过程中不断异化，在不少地区甚至将此作为政府首长或者公安部门领导打击异己的手段。有媒体称，在薄熙来主政重庆期间，共有上百人因为对薄熙来不满而被王立军作为局长的重庆市公安局投入劳教，最为著名的就是网民方竹笋（真名方洪）的“一坨屎”案件。2010年，方洪在网上发帖以“一坨屎”影射当时的重庆领导层。这个粗俗的段子让他付出了被劳教一年的代价。重庆的例子尽管属于极端，但在不少地区都不同程度地存在，劳教已经从惩戒轻微违法行为异化成为不少地区党政领导人打击异己的手段。
　　
　　变法模式：谁家的孩子谁抱走
　　尽管学界和实务界已经猜想到劳教将会在近期被废止，但谁都没有想到会以这种方式谢幕：不是由全国人大常委会废止，而是在党的文件中直接规定。
　　不过也有媒体将这种谢幕方式称之为个案推动的制度变迁，劳教之所以能够被废止，就是因为近年来的重庆系列劳教案和湖南唐慧劳教案，媒体和公众的齐声质疑，劳教的制度之恶在这些个案中得到了集中体现，最终成为压倒劳教制度的最后一根稻草。有人将此与十年前的收容遣送制度废止相比较，认为均是通过个案推动制度变革。
　　十年前的收容遣送制度是以孙志刚案件成为废除收容遣送制度的导火索，经媒体的充分报道后，社会上掀起了对收容遣送制度的大讨论，引发了对该制度的反思和抨击，并因学者上书人大后发展成为违宪审查机制的讨论。鉴于此，温家宝总理于2003年6月20日签署国务院令，公布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，标志着《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》被废止，随后一些城市的收容遣送相关条例和制度也陆续废止。
　　尽管收容遣送制度也是以个案推动制度变迁，但是这两种方式完全不同。收容遣送制度是国务院主动废止《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，而劳教制度则是以党中央决定的方式作出。由于两者的权力结构不同，所产生的影响当然也就不同。那么，我们必须要问，为什么在十年前不是以中央文件的方式发布，而今天却是这样？
　　一个非常重要的原因，可能就是这两个制度的起源不同。如前所述，劳教制度最早是出于中共中央的文件，经由全国人大通过决定的方式确定其法定形式，最终以国务院转发公安部《劳动教养试行办法》的形式完善其具体运行。换句话说，劳教制度的设立是由党中央设立，既然如此，废止其制度的最好形式当然是党中央文件，这样可以体现出制度的有始有终。否则，由全国人大或者国务院来决定一个由党创设的制度，在中国可能会引发一个秩序的正统性问题。
　　收容遣送制度为什么要由国务院自行废止，而不是以违宪审查的方式决定其前途？道理也是如此。从历史上看，为了应对大批无业人员涌入城市，1982年国务院发布《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》；90年代初，国务院出台《关于收容遣送工作改革问题的意见》，将收容对象扩大到“三无人员”（无合法证件、无固定住所、无稳定收入）。在收容遣送制度运行过程中，全国人大及其常委会并未作出任何解释。既然如此，终结该制度的最好形式当然是国务院主动废止：这样既保全了国务院的颜面，又防止人大势力的膨胀万一人大以此个案为突破口，
　　那么就会带来整个制度的变化。
　　不妨将这种制度变迁方式称之为“谁家的孩子谁抱走”：如果一项制度出现纰漏，那么由制度的发起者来决定该项制度的存废。这种模式的好处是制度运行有始有终，解决了秩序的正统性问题；但坏处也显而易见：在法律上作为最高权力机构的人大及其常委会的权力被束缚，《立法法》规定的法规“适用与备案”则被束之高阁到目前为止中国存在着大量违反《立法法》的法律、行政法规和政府规章，但人大及其常委会却没有开始一起个案实践。这种“谁家的孩子谁抱走”的模式发展到极致，那就是人大只对其制定的法律有修改权，却无权对行政法规和政府规章有审查权。
　　一个更有趣的现象是，十八届三中全会以来开始的很多改革，都是以此种方式进行。10月29日中央政治局印发《党政机关厉行节约反对浪费条例》，这个条例意味着今后党不再只是通过抽象的文件来指导改革，而是以具体的方式规定改革的形式，《党政机关厉行节约反对浪费条例》对党政机关经费管理、国内差旅、因公临时出国（境）、公务接待、公务用车、会议活动、办公用房、资源节约作出全面规范。
　　为什么要由政治局印发？一个很重要的原因就是在目前的政治格局下，只有共产党才能够就这些看起来似乎是微小的事务作出决断，很多事务如用车、住房等未必能由法律所约束。到目前为止，有关公车的配置、官员的住房标准都不是由法律决定，而是由中央文件规定。而且可以想象，在今后相当长一段时间内，法律可能也不会对此作出明确的规定，一个简单的例子是：法律如何对那些党务机构的经费使用作出规定？也正因如此，这种能够影响全局的决定只能由共产党中央才能作出，尽管这在形式上并不是非常完美甚至有悖于形式法治这一原则，但可能是一种次优选择，同时还维护了秩序的正统性问题。
　　可能很多人都没有观察到这样一件事，那就是5月27日中共中央公布《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，被称为党内的“立法法”，负责对党内各种文件的清理和适用。这个《规定》预示着今后会有越来越多的改革方案通过党内文件作出。由执政党提出执政方案当然没有任何问题，但还是要考虑到的一个问题是：党内如何通过设定程序吸收公众意见，又是如何设定改革议题的先后顺序？可以想象到的是，需要改革的事项有很多，那么哪些是优先事项？
　　当然在这种格局之下，人们也有理由期待：劳教制度被《决定》废除了，那下一个要被废除的是什么？
　　
　　来源：《凤凰周刊》2013年36期