刘作翔：对法律实施问题的几点认识

　　中国特色社会主义法律体系形成以后，法律实施问题便成为中国法治国家建设的重点领域。但是在关于法律实施的问题上，还有一些理论问题需要讨论。本文就法律实施的几个问题谈一点个人的看法，就教于大家。
　　第一个问题是对法律实施的理解。近几年我经常发现大家对法律实施的理解有时候是混乱的，导致这种混乱可能是有原因的。为什么呢？在上世纪90年代前后，我们的《法理学》教材是有“法律实施”这样一个专章的，但可能因为“法律实施”涉及的问题太大，它至少包括司法、执法、守法等内容，后来的教材写作把它给肢解了。把它肢解了以后，在《法理学》教材里面基本上很难找到“法律实施”这一章，将它肢解成具体的执法、司法、守法等章节了，导致现在大家弄不清法律实施是什么了。我参加的学术会议比较多，在很多的情况下，有许多人把“法律实施”等同于“法律适用”了，或直接等同于司法，这是个严重的误解。所以我觉得常识被搞混乱了，有必要回到常识上去。对法律实施，我觉得是一个简单常识，但这个常识被混淆了，有时候不清楚了。法律实施，简单来讲，就是法律制定出来以后怎么样在社会生活中落实，通过哪些环节来实现它，就是这么一个过程。如果说有一个理论，就叫做“法律实施理论”，或者叫做“法律实施机制”，那么这个机制包括哪几个方面的内容呢？至少应包括三大块，即行政执法，公民守法，最后就是司法，也即我们说的法律适用，这三大块合并起来，就是我们所说的法律实施。这三大块是不能少的。有人还加上一个法律监督。法律监督能不能作为法律实施单独的一块，还可以讨论，但至少这三大块是不能切开的。但现在我们一谈法律实施，都谈的是司法问题，把其他的问题都忽略了。这样的现象实际上严重地影响了对法律实施的这样一个理解，进而影响到了法律实践。这是我想谈的第一个问题，就是我们应该回到常识，法律实施不单是法律适用，它包括法律适用，但是它至少应是三大块，这是第一个问题。
　　第二个问题是对法律实施的具体分类。这个分类其实在上面已经讲了，但还是存在一些问题。近年来，有人提出我们应该从“立法中心”转向“司法中心”，转到司法中心主义。对于这样一个观点需要具体分析。有时候我在司法系统开会或者讲课，我说你们法院不要上这个当，检察院也不要上这个当。表面上看这个观点好像抬高了我们司法的地位，实际上，它既不符合事实，也使已经不堪重负的司法更加不堪重负。这实际上是一个“套”，把你放到风头浪尖上去，所以司法中心主义是不可能的，也是不可行的。为什么呢？从一个简单的比例分析，如果我们承认法律实施至少包括执法、司法、守法这三大块，中国现在有243部法律，这243部法律主要地是通过什么途径去实施？不是主要通过司法，而是通过行政执法，是通过公民守法，再加上通过司法。为什么说不是主要通过司法呢？司法是不告不理，不管是刑事案件还是民事案件。刑事案件，如果检察院不起诉到法院，法院不可能去审理的；自诉案件，公民不告到法院，法院不可能审理的；民事案件就更不用说了。所以，不告不理，这个司法的被动性就决定了司法所能承担的法律实施功能从比例上讲是有限的一部分。尽管我们法院系统从2009年的收案量就超过了1000万件，2011年的数字是1200万件，但是，从这个比例上讲，法院是不告不理啊，法院在法律实施里面承担的这个功能是受局限的。所以，我们应该加强行政执法对于法律实施的功能的最大发挥。另外还要加强立法机关对于法律实施的作用。我们的立法机关也承担着法律实施的功能，这一点我们过去是忽略的，也很少提及的。很少有人谈论我国的立法机关也是法律实施机关。但我国的立法机关确实也承担着实施法律的任务。比如说，全国人大及其常委会，就承担着实施《立法法》的任务；全国人大及地方各级人大，都在承担着实施各级人大组织法、各级人大监督法的任务。因此，不论是全国人大，还是地方各级人大，它都有法律实施的任务。而公民守法，那更是一个庞大的法律实施的主体。因此，我们应该打开思路来看待这个问题，不能局限在那个很小的一部分。所以，在法律实施中，不能简单地轻易地讲从哪个中心到哪个中心，这是既不科学也不可能。
　　第三个问题是对法律实施保障机制的解读。要讨论法律实施的保障机制，我们还是要建立在对法律实施的理解上。我们只有对法律实施有一个理解之后，才能谈保障机制。我们说法律实施有一个机制，如果我们承认那三大块是法律实施的机制的话，那么，我们讨论保障机制，就要回到它的实施机制上去。我们可以把它分解，即分解为司法的保障机制、行政执法的保障机制、公民守法的保障机制。分解之后再展开深入的研究。
　　第四个问题是：法律实施里面每一个机制都有其各自独有的特点，我们不好在很抽象的意义上对法律实施提出一些很抽象的意见，这个很困难，为什么？司法有司法的特点，行政执法有行政执法的特点，公民守法有公民守法的特点，它的每一个机制是不一样的。行政执法是可以主动出击的，但司法能不能？司法从来就不太容易做到这一点；而公民守法又是一种更加复杂的状况，公民守法，我们通过教育，通过提高公民的权利义务意识，法律意识，但是我们不能给公民施加任何外在的手段，说你怎么样去实现，这个是很困难的。所以，我有一个观点，法律实施由于它每一个机制都有它自身的特点，所以要给它找到一个共通的东西比较难。但是有没有一个贯穿于法律实施所有过程中的一个共通的元素或者要素呢？我觉得还是可以有的，比如这几年我一直在考虑的规则意识。这个规则意识在法律实施的每一个机制里面，每一个环节里面都是不能少的。而且近几年我们经常在检讨，在讨论，说法律实施的效果不好，不理想等等，我们有很多判断，那么，如果说这些判断可以成立的话，它的主要原因是什么？我们从中国发生的一些案例、一些事件来看，比如说上海的大火、温州的动车事故，还有许多的矿难等等，它们是怎么发生的？每一个事故发生的原因都很复杂，都有非常复杂的原因，但是它有没有一个共通的因素在里面呢？是有的，就是规则意识的缺乏，这一点是可以得出结论的。如果你去仔细分析每一个案例，是可以得出这个结论的。所以，我认为，对法律实施保障机制的研究应该把它做一个分解，按照法律实施的那样一套理论，那样一套机制来给它做一些细致的思考和研究。同时，对于法律实施作为一个整体的宏观的法律运作机制，它其中有没有一些可以打通所有环节的共通的因素或要素，这个还需要我们认真去思考和研究。
　　刘作翔，中国社会科学院法学研究所研究员。