方耀楣张瑞平：去行政化：重构大学内部治理机制

　　要尽量减少学术人员因学术成就突出而被提拔担任行政领导职务的情况，更要避免行政人员因担任行政领导职务而能为自己谋取学术地位的情况，还要尽量减少所谓“双肩挑”的现象，坚决防止行政权力和学术地位两者之间的“通兑”。
　　《国家中长期教育改革和发展规划纲要（20102020年）》提出，“推进政校分开管办分离”，“逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”；《国家中长期人才发展规划纲要（20102020年）》提出，“取消科研院所、学校、医院等事业单位实际存在的行政级别和行政化管理”。自此，大学的“去行政化”问题成为社会关注的焦点。大学的行政化管理倾向包括两个方面：一是政府对大学管理的行政化倾向，二是大学内部管理的行政化倾向。笔者从治理机制视角，探讨改变大学内部管理行政化倾向的对策。
　　行政权力泛化导致大学异化
　　当前，中国高校的权力结构属于行政权力模式，具有典型的科层制管理模式特征。高校的决策往往出自学校行政权力部门，在行政权力与学术权力的博弈中，学术权力始终处于弱势地位，即使是纯学术事务管理也常常由行政部门来定夺，教授治学名存实亡。
　　在高校的行政权力与学术权力博弈关系中，首先，高校行政组织作为政府在高校的准代理，行政权力因政府权力的支持得以强化，并有集权的、组织庞大的行政组织为支撑；其次，根据《高等教育法》，学术权力机构学术委员会被定位为咨询机构，不具备决策权，因此，学术权力因对资源的依赖而屈服于行政权力，致使高校自身管理亦日趋于行政化、官僚化，行政权力得以控制学术发展，而学术权力却被挤压、弱化。正是这种弱化使得学术对教学科研人员的激励作用下降，导致教学科研人员为了维护自身利益不得不投入更多的精力去经营“权术”，也引发了一部分人追求行政权力的欲望，随着教学科研人员从专业角度对学术事务关注度的下降，学术权力也就自动弱化了。为了弥补这部分的缺失，提高学校运行效率，行政权力又不得不在学术事务上进一步渗透，进而形成一种恶性循环。
　　由于大学官学一体的制度安排，官本位的扩张和强化使大学正在异化为以官僚机构模式运转的另类机构。虽然《高等教育法》明确规定在大学中设置学术委员会，但是大学往往并没有明确的制度或规章具体规定学术委员会的组成、权力和责任。学术委员会由行政决定其组成人选（基本上为校、院、系三级行政领导），由行政决定其领导，由行政决定其会议的召开和议程，这种制度安排决定了学术权力隶属于行政权力，形同虚设。学术权力实际已被行政权力所取代，学术权力混同、淹没于行政权力之中，很难享有真正的独立性。在这样一种治理机制下，类似情况不同程度地存在于大学的其他委员会和评议组织中，如教授委员会、职称评审委员会、教学指导委员会等。另外，各类学术机构都没有常设机构或日常管理机构，只能“挂靠”在行政机构下，这又加剧了学术权力的行政化。
　　这种另类官僚机构的特征之一是，各职能部门占有过多的学校资源，拥有过大的权力，将中、基层学术组织（院、系、所等）视作下属机构，将教师视作管理的对象，缺乏为学术服务、为教师服务的观念。这是官僚机构的决策集中化所造成的行政权力的泛化和学术权力的旁落。这种另类官僚机构的特征之二是，大学领导和中层管理人员实际上形成了特殊利益集团，他们控制了大学的学科建设，他们不适当地利用自己手中的权力为自己的学科或专业争取资源，他们在教授、博导及学科带头人的评选和各种人才工程中占据了不恰当的比例。这种官僚制的资源分配和权力制衡是极其不合理的。
　　以建立现代大学制度为目标
　　大学是以学术为本质的特殊社会组织，是以人才培养为主线而将其他活动有机联系起来的学术机构。正是这种特殊的理念和组合方式，决定了学术能力是大学再生产能力的核心因素，自主性和自由性反映着学术活动的基本特点。大学制度作为这些行为原则的体现和保证，是以学术本质为根据，决定大学生存与发展的规则体系。去行政化，重构大学内部治理机制的目标无疑是建立现代大学制度。
　　作为现代大学制度之源的“洪堡精神”，强调大学自治、学术自由。德国以柏林大学为代表的现代大学的创立，不仅贯彻了“洪堡精神”，同样也体现了费希特、谢林等学者对高等教育使命的思考。正是由于“洪堡时代”的出现，才使得各国大学在发展过程中纷纷取法于德国，最终确立了大学自治这一理念的历史地位。
　　在西方大学发展史上，“学术自由”与“大学自治”是一对互生的概念，两者的存在互为条件、互为依托。德国资产阶级革命胜利以后，为确保学术自由的实现，经学者们共同努力，德国第一次将学术自由写入宪法，实现了学术自由的法律化，这也是在人类历史上第一次以法的形式为学术自由提供了制度性保障。今天，学术自由以一种比大学自治更为深刻的学术理念为各国知识分子所接受。从某种意义上可以说，最好的大学也是学术研究最为自由的大学。
　　然而，在科层制行政化主宰的大学里，高等学校因袭政府部门的体制架构，对应地设立部、处、科，一个科长就能决定大事，一个处长就握有大权，“官本位”逐渐挤占了大学本该有的“学术本位”，学校的行政部门背离了为教师、学生服务的本义。大学里的优秀人才追求的是“学而优则仕”，而不是追寻更深的学术造诣，大学里一个处长的职位竟然引来几十位教授竞聘，绝大多数教授到科技处、教务处办事要看工作人员的脸色。两种权力在相互交织中造成错位、越位，行政权力往往代办、包办学术事务。大学自身的行政化运作背离了现代大学制度的学术自由理念，大学的核心价值观被扭曲。
　　行政化的实质是以统一的政治管理体制管理学术和学者，它使部分学者成为官员，使更多的学者成为纯粹的管理对象。学者型官员奔走于政界、商界、学界，掌控着大部分学术资源而无暇从事学术研究，导致其占用他人学术成果，甚至涉嫌学术腐败；而大多数作为被管理者的学者困守于底层地位，无力进行学术原创性的建构。这种与现代大学精神相左的学术生存、发展环境，破坏了高校内部的学术生态平衡，解决不了“钱学森之问”，培养不出变革型、创新型的杰出人才。
　　让大学回归教育本位
　　并不是所有问题都是行政权力泛化所致，但去行政化的确是推进现代大学制度建设的关键。大学如何走出行政权力泛化的危机？寻根溯源，去行政化，就是要摒弃“官本位”，让学校回归教育本位。
　　大学要取消行政化管理模式，必须对学术民主管理与学术行政管理两者有明确的认识。笔者认为，学术民主管理即由教授组成的学术机构运用民主、协商的方式对学术事务进行管理，其客体集中为学术事务的审议、决策，而学术行政管理即行政管理机构以及行政管理人员运用行政命令的方式进行的学术事务管理。学术行政管理要为学术民主管理服务，要通过制度给“学术权力”以应有的地位和权威，充分发挥教授在教学、学术研究特别是在学校学术管理中的作用。
　　去行政化的核心并不在于取消行政级别，而在于重构大学内部的治理结构。这种改革是根本性的，要用制度化保障去行政化，对大学的权利进行合理的再分配，避免“去意”虚置。大学不但要建立理事会或董事会等法人治理机构，健全决策和监督功能，而且要保障教授有话语权。从塑造现代大学的灵魂学术自由做起，回归大学的教育本位，回归大学应该担负的使命大学承担着民族文化的积淀、传承和发展，以及对世界优秀文化吸收的责任。
　　去行政化，从重构大学内部组织的角度而言，笔者认为，应完善建构事业部组织。第一个提出事业部制结构也适合于大学的是管理学大师亨利明茨伯格，他把事业部制组织结构称为有限垂直分权。针对大学内部权力集中在上层的状况，建构事业部制组织，就需要放权给各学院，保证各学院有独立处理其学术事务的权力。这样，重大决策由学校决定，实施则由各学院（事业部）进行。学校行政部门精简、扁平化，保留其财政拨款及各个学院负责人的任免权，而将学术管理的权力委任给学院设立的学术委员会、教授委员会。
　　去行政化，在各岗位的聘任机制上，必须清晰区分行政权力和学术权力的范围与界限。要明确区分学术人员和行政人员两个不同的系列。特别重要的是，要尽量减少学术人员因学术成就突出而被提拔担任行政领导职务的情况，更要避免行政人员因担任行政领导职务而能为自己谋取学术地位的情况，还要尽量减少所谓“双肩挑”的现象，坚决防止行政权力和学术地位两者之间的“通兑”。在必须由学术人员兼任领导职务的机构（部处长、院长、系主任等），可实行学术人员一把手（部处长、院长、系主任等）短期任期制和行政人员副手常任制相结合的方式，使这些一把手职位成为由学术群体的代表来充任的、行使学术权力的岗位，是专家、教授应当轮流为学术群体承担的一种义务，而不是一种“官位”。
　　（作者单位：同济大学经济与管理学院）