黄德宽：对政府与大学法律关系定位的思考

　　深化我国大学制度改革，科学界定政府与大学之间的法律关系，并保证政府在管理大学的过程中依法行政，是一个不容回避的重要问题。本文从大学制度改革决策的法律化和大学与政府关系的法律化方面，对这个问题谈一点粗浅看法。
　　一、大学制度改革决策的法律化
　　20世纪80年代以来的高等教育改革，已经给我国的大学制度带来了深刻的变化。在现代大学制度的改革与发展过程中，政府的决策发挥着重要的指导性甚至是决定性作用。由于政府的决策与政策之于大学制度改革的重要性，在强调全面推行依法行政的今天，探讨政府重大政策的法律化也必然成为研究政府在高等教育领域管理行为法治化问题的起点。
　　在现代社会中，以法律形式来表现政府关于大学的重大决策、通过法律程序制定政策、实现重大政策的法律化，是发达国家的政府科学决策，保障政策出台与实施的合法性和合理性的必由之路和突出特征。比如，英国高等教育史上的“一元化”结构改革，就是以《教育改革法》（1988年）和《继续教育与高等教育法》（1992年）为政策基础的。英国这场大学制度改革的基本特征就是，以法律作为政府政策的载体去指导改革进程。20世纪90年代后期开始的日本“国立大学法人化”的大学制度改革，同样体现了以法律引导改革实施的过程。这场改革在日本全国范围内经历4年的争论之后，国会最终于2003年7月通过了《国立大学法人法》法案。根据法律的规定，2004年3月日本各国立大学建立起日本近代大学诞生以来从未有过的国立大学法人制度。可见，用法律的形式体现政府的重大政策，这是现代法治社会的主要特征之一。因为法律不仅是法治社会调节各种社会关系的基本依据，而且科学、民主、公开的法律制定程序，也是减少甚或避免政府政策失误的制度保障。
　　我国高等教育管理是集权体制，中央或地方政府的政策在高等教育的发展与大学制度的改革中起着决定性的作用。在这种体制下，政策失误对大学可能产生的影响将更为严重。因此，政策制定过程的科学、民主、公开，重大政策的法律化就显得尤为必要。由于以法律形式制定重大政策的机制在我国尚未确立，在近年来的大学制度改革中，政府政策的随意性或政策失误造成不良影响与后果的情况是时有发生的。
　　政策的法律化不仅包含用法律形式体现政府的重大政策，而且还指政府的重大决策应具有法律根据。20世纪90年代以来，我国的大学制度在许多方面发生了带有根本性质的变化，如高校收费制度的建立、以部分高校隶属关系改变为特征的高等教育管理体制改革、以合并为主题的院校调整、高校人事与分配制度改革，等等。这些改革虽然有的已经或正在成为历史，但是改革的政策是否具有法律根据、是否需要法律根据、有法律依据而没有依法决策等问题仍然是值得探讨和反思的。对于今后可能发生的重大改革，其改革政策的法律化就更需要认真研究。即使是一般性的管理和改革措施，也应当遵循依法行政与依法定程序决策的法治精神和原则，否则，以“人治”为特征的决策将严重影响大学管理秩序的稳定性和政府的公信力，进而甚至影响社会与公众对政府执政能力和大学管理水平的不良评价。如2004年对高校学生校外租房的“禁租令”，就是一个典型的决策法律依据不足的实例，由于执行效果不佳，2005年不得不“解租”。
　　二、大学与政府关系的法律化
　　我国要建立真正意义上的现代大学制度，大学是基础，政府是关键，法治是根本。因此，对大学与政府关系必须予以准确的法律定位，要明确大学的法律地位，使大学与政府的关系构筑在法律的基础之上，这是建立现代大学制度的前提。
　　随着大学在现代社会的地位和作用的日益增强，大学与政府的关系日显重要。在大学制度的改革与发展过程中如何依法调整大学与政府的关系、如何在大学与政府的关系间保持一种必要的张力，成为许多国家的政府与大学需要面对和处理的课题。在西方国家的大学制度中，大学与政府关系法律化的核心则是从法律上确立大学的自治地位。如德国1975年颁布的《联邦大学大纲法》规定：“大学既是公法上的社团，同时又为国家机构。在法律规定的范围内，大学享有自治权。”在我国，1998年的《高等教育法》虽然首次赋予了高等学校办学自主权，其外延可概括招生权、专业设置权、科学研究权、教学权、校内人事权、资产权和对外交往权等，但这些法定的高校办学自主权在实践中并没有完全真正地得到落实。我国大学与政府的关系虽具有法律文本意义上的界定，但现实中其行政色彩仍然占主要方面。长期以来形成的大学与政府间的行政关系仍然没有发生什么实质性的改变。例如，近年来部分大学“行政级别”的提升从一定意义上强化了大学与政府之间的行政色彩。
　　我国政府与大学的行政关系突出表现为大学无论在形式上还是实质上仍然是政府的隶属机构，大学的办学在很大程度上仍然是执行政府的行政指令。这种行政关系的存在甚至强化，无疑将会对大学在市场经济体制下面向社会依法独立自主办学产生直接或间接的影响，有时有可能与《高等教育法》中高校办学自主权的规定发生矛盾。比如，最近教育部决定2007年硕士研究生招生考试将试行历史学、教育学和医学三个学科门类的专业基础课统考，这种将硕士研究生招考专业初试权上收的做法，不仅有决策形成机制的法律问题，又有政府与大学在研究生教育的事权划分方面的法律问题；既触及落实大学办学自主权法律实施问题，又涉及高等教育改革背后的政府与大学之间深层次的利益机制问题。因此，淡化大学与政府间的行政关系，将大学与政府的关系置于法律的基础之上，实现大学与政府关系的法律化，这是我国大学制度改革和政府在高等教育领域依法行政所必须解决的又一重要课题。
　　我们认为，问题的关键是政府真正切实地依法治教，尊重和保障大学的办学自主权。法治理论要求政府是有限政府，由此应当将政府的权责法定化，明确政府的角色定位：政府在高等教育管理中的角色不是高等教育的直接行政领导者，而应是高等教育事业的规划者和协调者；政府对高等教育的管理方式，应由过去以行政手段直接管理为主转变为以间接管理为主，通过法律来规范教育行为和活动；政府对高校的管理关系也应由过去的行政关系转向法律关系和服务关系。
　　重视高等教育法治以保障和推动高等教育事业的发展，是战后发达国家的成功经验。世纪之交我国高等教育虽然实现了跨越式发展，但是高等教育领域的法治化程度并不高，尚不能适应高等教育改革和发展的需要。在我国走向依法治国的背景下，高等教育改革与发展过程中政府管理出现的一些问题，已经到了必须提到法律层面上来研讨和规范的时候了，这也是对政府提高执政能力和坚持依法行政提出的新要求。