赵力：论行政复议“司法化”改革的可能和限度

　　【摘要】行政复议制度作为设置在行政体系内部的纠纷解决方式，承担着保护行政相对人的合法权益和监督行政权力运行的职责。一直以来，我国的行政复议制度的功能并没有充分发挥，复议案件数量长期在低水平徘徊甚至出现下降的趋势。基于现实中出现的种种问题，学界发出了行政复议“司法化”改革的强烈呼声。行政复议制度得以运行的内在动力在于行政层级监督，“司法化”理念下的相对独立的复议机构则是这种监督的间接表现形式，需要一定的前提条件方可实现。在我国目前的制度背景之下，更为可行的是吸收行政复议“司法化”改革中完善相关复议程序的建议，在行政层级监督的直接推动力之下，借助公众的参与和监督来推进行政复议制度的改革和完善。
　　【关键词】行政复议；制度动力；司法化；内部监督
　　一、行政复议制度面临的问题和“司法化”的呼声
　　（一）行政复议制度运行中的现实问题
　　相较于行政诉讼，行政复议制度具有专业性强、便民、快捷，在审查行政行为合法性的同时，也有权审查行政行为的合理性的特点。同时，在我国现有的制度背景之下，复议机构不但有权审查具体行政行为，也有权审查规章以下的其他规定、命令等具有普遍约束力的规范性文件的效力，这使得行政复议的审查范围远远超过了行政诉讼的审查范围，理想状态下的行政复议制度，为相对人提供一条较行政诉讼更为快速、专业和宽阔的救济渠道。如果上述特点和优势能够得到充分的发挥，行政复议案件的数量应当远远高于行政诉讼案件的数量，大部分外部行政争议都应当通过行政复议的渠道加以解决，从而达到提高行政效率、减轻司法压力的目标｛1｝。但是，我国自1999年10月1日《行政复议法》实施以来，全国行政复议案件的数量继2000年、2001年出现迅猛增长势头之后，就开始大面积回落，有些地方甚至出现了行政复议难以为继的情况，行政复议案件数量一直低于行政诉讼案件数量，据统计“约70的行政诉讼案件在起诉前未经过行政复议”｛2｝。
　　现实中行政复议的低迷运行状况，引发了理论界的高度关注。对于现有的行政复议制度的缺陷的分析可以概括为以下两点：第一，行政复议机构不健全、不独立，“官官相护”的弊病致使其无法做出公正的裁决，难以获得相对人的信任；第二，行政复议程序过于简化、工作人员数量不足、职业素质不能满足复议工作的需要。据有关部门在2003年初的统计，行政复议案件比较集中的市、县两级行政机关，复议机构和人员都非常薄弱。以市级政府部门为例，上报统计数字的16个省区市的7500个市级政府部门中，设立复议处（科）或法制机构承办行政复议案件的有1300个；将复议工作交由办公室、宣传教育处或者信访处等综合办事部门承办的有4230个，其余的没有复议机构或法制机构。其中，这些部门总共有复议人员2800余人，60以上是兼职，而且有相当数量的人员是兼任多项工作〔1〕。
　　就导致行政复议制度上述缺陷的原因，批评意见将矛头指向了我国行政复议制度的定位问题：我国的行政复议制度过于强调其作为行政权力的内部监督手段的功能，进而在程序设计、人员安排和机构设置上，都以行政权力的内部监督为转移，以满足行政系统效率性的需要为转移，最终导致：一方面，复议程序不健全、不公开、不透明，不但复议机构无所适从，也使相对人难以充分参与和监督复议过程；另一方面，复议机构和复议人员都不具有中立地位，而是行政机关的组成部分，受制于复议机关和上级行政机关，不能客观、公正地做出裁决〔2〕。
　　（二）行政复议“司法化”的呼声
　　就如何改进行政复议制度很多学者也提出了具体的建议，在众多改革意见中，行政复议“司法化”是呼声比较高的一种思路。这一改革思路直指行政复议的制度定位，即纠正现有的将行政复议作为“权力监督”手段制度定位，将行政复议制度的重心放在“权利救济”上，“保持以行政方式解决争议的效率的同时，尽量引入司法程序所具有的独立性和公正性，使行政复议制度实现公平与效率的有机结合，最大限度地保护公众的合法权益”｛3｝。对于改革的具体模式，有三种观点：第一，采用行政法院模式｛4｝。合并行政复议制度与行政诉讼制度，废止普通法院对行政案件的司法审查权，从而实现行政审判专业性和公正性。第二，采用双轨制模式。即在保证现有的行政复议体制不变的前提下，在少数特定的领域率先引入独立的复议机构，与现有的行政复议制度并行发展。第三，采用“准司法化”模式。即一方面坚持行政复议的行政性，保持其成本低廉、灵活高效的特点，并使其接受司法审查；另一方面在复议程式中注入更多的司法化因素，保证其中立和公正。如在县级以上各级政府设立独立的行政复议委员会，赋予其主体地位和独立的法律人格，由其以自己的名义受理、审理和裁判行政复议案件或者是借鉴美国的行政裁判官制度等等。这种模式比第一种模式更缓和、更具现实性，又较第二种模式标准统一，可以避免因划分标准不明确而造成的改革阻力，是支持者较多的一种改革思路｛5｝。行政复议“司法化”改革的各种不同方案中，归纳起来主要是在两个方面对行政复议制度加以改革：其一，对复议组织的改革，即设立相对独立的机构承担复议职责；其二，对复议程序的改革，即尽可能地借鉴司法程序，使复议程序更加精细、完整，从而提高相对人的参与度、增强行政复议的科学性。
　　行政复议制度在实践中暴露出来的缺陷和问题，值得反思。但是，在探讨行政复议制度的改进问题时，有如下两个必须说明的前提性问题：首先，行政复议制度的“权利救济”与“权力监督”的两项功能之间的关系并非是非此即彼、难以调和的，但是作为建立在行政权力体系内部的行政复议制度，其作用也是有限度的，让行政复议制度承担它不能独自承担的任务是非理性的，行政复议制度必须和其他制度（行政诉讼制度、行政监察制度、信访制度等等）一起协调运作，各司其职；其次，我们在探讨行政复议制度改进的课题时，必须以现有的制度基础和社会背景为出发点和归宿。行政复议制度实施中暴露出来的问题，不仅仅是立法技术的问题，更为重要的问题是理念与现实的冲突、理论与实践的落差。不存在一个可以适用于任何社会的万能模板，最好的制度应该是切合实际，并且能够从实践中获得动力和支撑的制度。
　　二、现行法规范下行政复议制度的运行动力
　　（一）行政复议制度的角色定位
　　我国的行政复议制度初创于20世纪50年代，在1991年《行政复议条例》颁布实施之前的行政复议活动主要是通过各个领域分散的立法加以规制的，而后经由1991年《行政复议条例》、1999年《行政复议法》、2007年《行政复议法实施条例》的实施，我国已经形成了一个比较完整的行政复议制度体系。根据《行政复议法》，我们可以对我国的行政复议制度作如下定性，即行政复议制度是一种建立在行政系统内部的外部行政纠纷的解决方式〔3〕，担负着“权利救济”和“权力监督”的双重职能，通过上级机关或部门对下级的监督和管理权，纠正下级机关的违法或不当的行政行为，保护相对人的合法权益。具体而言：
　　首先，复议制度是保护相对人权利的一种权利救济机制。行政复议制度，为认为行政行为侵犯了自己的合法权益的行政相对人提供了一种表达异议、请求审查和裁决、要求赔偿的途径，这一制度的存在本身就蕴涵着保护相对人的合法权益，为相对人提供救济手段的这样一层含义。具体到我国《行政复议法》，第一条就规定，行政复议法的立法目的之一即在于防止和纠正违法的或者不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益；第四条有关于合法、公正、公开、及时、便民的复议原则的规定，以及第十四条转送有关复议申请的制度设计等等具体复议制度的规定，都体现了保护相对人的合法权益的制度目标。
　　其次，行政复议制度是一种建立在行政系统内部的权利救济制度，它同时也是依托于行政层级监督而设立的内部监督机制。
　　一方面，我国的行政复议制度是建立在行政系统内部的，复议程序是通过行政体制内上级对下级的监督和管理这一行政职权本身来运行的，而不是通过专门的法律法规设立专门的机构，授予其行政复议的职责和权限。在我国现有的制度框架下，复议机构和相关的人员并不具有独立的地位，行政复议活动受到行政机关的监督和管理。上级机关或部门通过受理复议案件，监督下级的活动。可见，复议是行政权力内部监督的重要手段。行政复议制度的这一性质在《行政复议法》的立法过程中得到了充分的彰显，具体而言，1990年颁布的《行政复议条例》第三条曾规定了行政复议机关独立行使职权的原则，即：“行政复议机关依法行使职权，不受其它机关、社会团体和个人的非法干预。”在后来的《行政复议法》中，并没有保留这项原则规定，这是与我国的行政复议制度作为设立在行政系统内部、依托行政层级监督行使职权的特征密切相关的｛6｝。我国《行政复议法》第三条规定了复议机关是行政机关，复议机构是建立在行政机关内部的负责法制的工作机构；《行政复议法》第十二条、第十三条、第十四条、第十五条规定了一般情况下由上一级行政机关或主管部门作为复议机关审查下一级行政机关或部门的行为；《行政复议法》第二十条进一步规定了上级机关监督和督促行政复议机关的复议工作的职责。
　　另一方面，行政复议程序尽可能高效、简便，这是行政效率性的要求。具体而言，《行政复议法》第二十二条规定了书面审查的原则，而不是采取类似司法审判式的口头辩论式的审查模式；在复议程序和证据规则的设计上，也是采取极为粗线条的概括式立法模式；另外，行政复议采取“一级复议”原则，复议期间、期限都较行政诉讼短，也是这种行政内部监督下追求效率性的体现。
　　（二）行政复议制度的运行动力
　　如前文所述，《行政复议法》设立的行政复议制度在经历了实践的失败之后，引发了学界的批判和反思，行政复议“司法化”改革作为其中最强的一个呼声，在20042005年曾经引发了关于行政复议改革的激烈的学术讨论。在学术讨论的同时，行政复议工作的制度完善也成为政府关注的重要问题，随之而来的两项重要的举措引发了实践层面上行政复议制度的变革，即国务院行政复议司的建立和《行政复议法实施条例》的颁布。2006年4月国务院法制办设立行政复议司，加强对全国的行政复议工作进行指导和监督。2007年8月1日《行政复议法实施条例》生效，该条例的一个重要特点就是进一步明确了行政复议指导和监督制度，通过督促、指导、检查、抽查、意见书、建议书、重大决定备案、定期报告等一系列制度的设置，细化了各级人民政府对行政复议的监督和管理职责，将行政复议工作纳入各级政府的目标责任制｛7｝。
　　现实的行政复议制度改革所呈现出的是与学术界的行政复议“司法化”呼声完全不同的思路，即进一步加强上级机关的监督和管理职责，而不是建立独立于行政层级管理体系、具有独立法律地位的复议机构。从《行政复议条例》到《行政复议法》再到《行政复议法实施条例》，我们可以看到我国行政复议法制的一条清晰的脉络我国的现有的行政复议制度，是直接建立在行政层级监督基础之上的，行政复议制度的运作不是依靠一个具有相对独立的法律地位的机构来实现的，而是采取机构设置上依托于行政系统、职能发挥上借助于行政权力的层级监督的动力来履行其职责的。行政机关系统内部的层级监督关系，是我国行政复议制度得以建立和运行的前提。
　　三、行政复议“司法化”的前提条件和我国的现实问题
　　（一）行政复议“司法化”的前提条件
　　在学者们提出的行政复议“司法化”的改革方案中，一个重要的内容是建立相对独立的行政复议机构，尽量克服由于是建立在行政系统内部、受行政权力干预而产生的不中立、不公正的弊端｛8｝。
　　当我们现有的制度在执行过程中暴露出问题和漏洞时，特别是在行政法领域，重新建立机构，通过法律授予其独立的法律地位和职权，从制度上保障其与既有的行政体制脱离剪不断理还乱的关系是学界非常常见的一种思路〔4〕。但是，在一个现实的制度运行空间之内，事实上是不存在可以通过颁行新的法律、建立新的机构就能够摆脱既有体制的约束、影响甚至同化的可能性的。这种看似是彻底的改革方案，事实上是一种忽略了制度之间的关联和制度背后更为深刻的体制问题的“鸵鸟政策”。具体到行政复议领域，无论是采取何种方案，不容忽视的是改革得以实行的前提性条件为何？在我国现有的制度框架和行政法制水平之内，是否能够将诸项改革方案付诸实施？
　　行政复议制度的内在动力在于行政系统的层级监督，这是行政复议制度相较于作为外部监督手段的行政诉讼制度的重要区别，在行政内部监督的基础之上建立相对独立的机构对于相对人的复议申请进行公正的审查和裁判，公正而有效率地解决相关的行政争议是这种层级监督的间接表现形式。事实上行政复议机构虽隶属于行政系统内部的一个分支，但其地位已经是相对独立的了，在这种理想的行政复议模式背后，蕴含着行政权力的自我克制的意味。行政权力层级监督的力量作为行政复议制度的本源动力并不直接起作用，而是通过行政复议机构裁决的方式直接表现于外部。
　　笔者认为：要使设立相对独立的复议机构的改革的最终目的得以实现，至少需要具备以下两个方面的前提条件：第一，需要行政机关具有相当强的自我约束力和守法意识，否则，单纯地增设“相对独立的复议机构”或是在现有机构内部增设专家，都无法保证行政复议不受到行政机关的干预达到独立和公正的目标；第二，需要强有力的司法监督，作为最后一道防线，为不服内部监督结果的行政相对人提供充分的救济，对行政主体的内部监督产生强有力的监督和威慑作用。否则，不但不能保证行政复议机构的独立和复议结果的公正性，反而可能由于新的机构设置带来新的资源浪费、腐败和不公。
　　（二）我国的现实问题
　　反观我国现有的行政法治状况，可以说，我国目前尚不具备建立相对独立机构进行行政复议活动的上述两项前提条件。在行政主体守法意识较低、行政诉讼作为外部监督手段并未对行政主体的活动产生充分有效的监督和威慑作用的情况之下，在制度上建构一个相对独立的机构是可能的，但是在实践层面上保障该机构不受行政权力的干预独立行使职权则非常困难。在笔者看来，以增强行政复议机构独立性为核心内容的行政复议司法化改革，实际上是将行政层级监督纳入复议的轨道，是层级监督的间接的表现形式，复议机构承担着这种监督的中介和桥梁的作用。在我国现阶段，行政机关内部自我约束能力不强、外部监督力度不足的情况下，在这种层级监督中间增设这样一个“中介机构”，根本无法保障行政权力不干预、影响复议机构的工作，一旦复议机构不能做到相对独立，那么，这样的机构设置不但不能起到客观、公正的作用，反而可能增加行政开支的负担和权利救济的障碍。
　　但这并不意味着我国的行政复议制度在实践中陷入尴尬境地之后就无路可走、无药可救了。在我国政府推进型的法治建设进程，行政机关的自我检讨和监督是行政法治的一项重要的制度资源，这种自我反省的机制的动力的来源在于上级行政权力对于下级行政权力的管理和规制，行政复议制度的推进，应该利用这种行政层级监督的动力，减少不必要的中间环节，让权力制约的机制直接发挥作用。2007年8月1日正式实施的《行政复议法实施条例》第五章就专门规定了行政复议指导和监督问题，将《行政复议法》中的有关规定进一步细化，其核心意图就在于充分利用行政层级监督的权力，加强对行政复议工作的内部监督，推进《行政复议法》的实施。
　　四、结语：行政复议程序改革一条可行之路
　　台湾地区在现行的《诉愿法》颁布之前，旧的诉愿法也面临着公众信任的危机，学界曾就诉愿制度是否应该进行“司法化”改革展开了激烈的争论。现行的《诉愿法》在诉愿程序上对原法的修改堪称新诉愿法的一大亮点｛9｝。笔者认为，在台湾地区的行政诉愿制度中有两个细节对我们今天的行政复议改革的讨论是深有启发的：第一，强化行政机关自我省察的功能，即行政诉愿经由原处分机关提起，原处分机关有先行重新审查原处分的义务〔5〕；第二，行政诉愿审议委员会是建立在受理诉愿机关的内部的，不具有独立的机关地位，诉愿的裁决的公正性并不委之于机构的独立地位，而是通过诉愿委员会裁决的“多数决”原则、引入专家参与裁决、加强保障诉愿人的参与权等程序设计来加以实现〔6〕。通过上述制度设计：一方面，将对相对人的救济与行政机关的自我反省和监督相结合，而不是完全将诉愿程序纳入行政机关的对立面，单方面强调对相对人权利的保障，这就有效地利用了行政复议制度本身的威慑作用和行政机关的自我纠错的制度资源；另一方面，诉愿裁决的公正与否并不完全依赖于诉愿审议机构的地位是否独立于行政机关，而是通过完善程序、加强相对人的参与和公众的监督等手段来促进诉愿裁决的公正性。完备的行政复议程序，不但可以为复议人员提供必要的指引，减少错误，推动复议工作的顺利进行；更为重要的是，通过复议程序保障相对人的监督权、参与权和知情权，从而能够达到防止暗箱操作、提高公众对政府的信任度的作用。
　　与台湾地区行政诉愿制度精细的程序设计相比，我国大陆的行政复议程式仍存在着过于简陋的弊病，诸如有关于书面审查原则及其例外情形、行政复议代理人参与复议的程序与职责、行政复议人员的专业素质要求等还都只限于个别条文的概括式规定，缺乏具体、明确的规定。对于回避制度则没有具体规定，行政最终裁决和原机关复议的情形更是由于违背基本的法治理念而备受诟病等这些问题都有待解决。
　　综上所述，笔者认为：建立独立的复议机构在我国目前尚不具有可行性，但是，在完善行政复议程序上，我国现有的行政复议法规范则还有很多发展的空间。在保障行政复议作为设置在行政系统内部的纠纷解决方式的快捷、简便等特性的同时进一步加强复议程序的完善，不但可以使相对人和公众的参与权和知情权得到充分的保障，而且可以增强社会监督对行政复议活动的约束力、监控力，在行政机关外部形成另外一股推动力，来促进行政复议活动的独立与公正是一条可行的路径。决程序的规定、第六十五条对言词辩论的条件的规定，以及第六十六条言词辩论的程序的规定。
　　赵力，中国人民大学法学院2007级宪法学与行政法学硕士研究生。
　　【注释】
　　〔1〕相关统计数字，参见方军《我国行政复议制度的实施现状与问题》，载周汉华主编《行政复议司法化：理论、实践与改革》，第143145页，北京大学出版社2005年4月第1版。
　　〔2〕关于行政复议制度的缺陷及原因的问题，在2004、2005年是讨论比较集中的两年，参见《法学研究》2004年第2期，另外由周汉华主编的《行政复议司法化：理论、实践与改革》一书中集中收录了相关的文献。
　　〔3〕关于行政纠纷的具体论述，参见杨建顺著《行政规制与权利保障》，第552553页，中国人民大学出版社2007年8月第1版。
　　〔4〕比如，就完善我国行政诉讼制度问题上，就有学者提出打破现有的行政诉讼模式，建立独立的行政法院系统的意见，参见：马怀德《司法改革与行政诉讼制度的完善（行政诉讼法修改建议稿及理由说明书》，中国政法大学出版社，2004年7月第1版，第3051页。
　　〔5〕台湾地区现行《诉愿法》第五十八条的规定。
　　〔6〕台湾地区现行《诉愿法》第五十二条对诉愿审议委员会的组织和裁决程序的规定、第六十五条对言词辩论的条件的规定，以及第六十六条言词辩论的程序的规定。
　　【参考文献】
　　｛1｝方军论中国行政复议的观念更新和制度重构〔A〕周汉华行政复议司法化：理论、实践与改革〔C〕北京：北京大学出版社，2005（第1版）2425。
　　｛2｝方军论中国行政复议的观念更新和制度重构〔A〕周汉华行政复议司法化：理论、实践与改革〔C〕北京：北京大学出版社，2005（第1版）：2425；李立七成行政诉讼案件诉前未经行政复议〔N〕法制日报，20061204。
　　｛3｝周汉华行政复议司法化：理论、实践与改革〔M〕北京：北京大学出版社，2005（第1版）。1。
　　｛4｝王学政论我国行政诉讼和行政复议制度之创新〔A〕周汉华行政复议司法化：理论、实践与改革〔C〕北京：北京大学出版社，2005（第1版）3334。
　　｛5｝周汉华行政复议司法化：理论、实践与改革〔M〕北京：北京大学出版社，2005（第1版）13；石佑启，杨勇萍行政复议法新论〔M〕北京：北京大学出版社，2007（第1版）。5556；刘莘行政复议制度近期可能的改革〔J〕行政法学研究，2005，（2）：107110。
　　｛6｝杨建顺行政规制与权利保障〔M〕北京：中国人民大学出版社，2007（第1版）第558页脚注〔3〕
　　｛7｝莫于川发挥新政自我纠错机制的潜力〔N〕法制日报，20070729。
　　｛8｝石佑启，杨勇萍行政复议法新论〔M〕北京：北京大学出版社，2007（第1版）。55；方军论中国行政复议的观念更新和制度重构〔A〕周汉华行政复议司法化：理论、实践与改革〔C〕北京：北京大学出版社，2005（第1版）。28；刘莘行政复议制度近期可能的改革〔J〕行政法学研究，2005，（2）：108。
　　｛9｝李洪雷我国台湾地区的诉愿制度以1998年修改为中心〔A〕周汉华行政复议司法化：理论、实践与改革〔C〕北京：北京大学出版社，2005（第1版）543559。