马岭：国家安全委员会的法律地位之探讨

　　
　　摘要：成立“国家安全委员会”是非常必要的，但它处理的是国务而非党务，因此不仅应是党内机构，还应是国家主席领导下的国家机构。党的领导应通过国家机关来实现，否则有以党代政之嫌，且难以实现对权力的监督，也不利于国家安全事务的对外交往。国家安全委员会统揽全局、全面负责内政外交领域的安全问题是十分必要的，但这些变动应启动修宪机制，宪法解释难以应对，可在宪法关于国家主席职权的条文之后增加一条修正案。修宪之后还应制定《国家安全法》，具体规定国家安全委员会的地位、职权、组成等内容。
　　关键词：国家安全委员会；国家主席；党政关系；总体国家安全观；宪法修改；
　　2013年11月中共十八届三中全会的《决定》明确提出要成立“国家安全委员会”；〔1〕中共中央政治局2014年1月24日召开会议，决定成立“中央国家安全委员会”，由习近平任主席，李克强、张德江任副主席，下设常务委员和委员若干名；〔2〕2014年4月15日，中央国家安全委员会召开一次会议，国家安全委员会正式开始运转。〔3〕笔者认为，“国家安全委员会”的设置是非常必要的、及时的，该机构集中各项权力也符合现实发展的需要，但这不仅是一个机构的增设，而是对国家政体形式的调整，涉及到重要的宪法问题，应当纳入法治轨道。
　　一、设立国家安全委员会的必要性
　　“国家安全委员会也称国家安全会议（NationalSecurityCommittee或NSecurityCouncil）。很多国家，特别是发达国家根据自身社会、历史、文化传统，依据自己的国力和国情，按照‘精干、高效、权威’的原则，建立起由最高领导人直接领导的国家安全事务最高决策、协调或咨询机构。如美国的国家安全委员会、俄罗斯的联邦安全会议、法国的最高国防委员会、英国的国防与海外政策委员会、德国的联邦安全委员会”等。“其基本职责是：对国家安全形势作出评估，确定国家安全的大政方针、原则、政策，制定国家安全战略；制定国家危机事件的应对措施并组织协调国家有关部门采取一致行动。”“近五十年来，在各国国家机构变动中，一个普遍的现象就是各国纷纷成立国家安全事务决策或协调机构。这些功能相同或者近似的机构，掌控或影响着国家的重大政治和安全事务，成为当前重要的国际政治现象。”〔4〕
　　在我国，多数专家认为，“中国目前遇到的内外安全形势非常复杂和严峻，就国内来说，恐怖活动、网络安全、大规模群体事件都是很大的安全问题；就外部来说，这些年中国的主权和领土安全，与大国关系的处理，周边的形势，对国家安全都提出了挑战。另外，除传统安全外，非传统安全问题近年来也越来越突出，像能源、产业、文化、食品、粮食，生物、生态环境、信息、大规模传染病等领域的问题受到人们更多关注，影响国家安全，所以必须拓展安全内涵，把涉及政治、经济、军事、文化、科技、信息、生态环境、传染性疾病等领域的问题纳入安全范畴，这也符合现代国家发展的趋势。”“对上述构成国家安全的问题，任何一个单一部门都无法独立解决，因为它们提出的方案不但局限于部门利益和本位意识，而且也无此能力，因此需要多部门协作，从更高层面进行统筹应对，甚至动员整个政府乃至全社会的力量去解决。这就需要在原有国家安全机制上，有必要建立新的应对机制。”〔5〕“以往在有突发事件时，相关多个部门往往会成立一个临时性的协调小组，但这种临时性组织协调性、效率往往达不到最优。”因此，国家安全委员会的成立“有利于加强协调，权威决策，提高效率，快速解决问题。”〔6〕
　　二、国家安全委员会的性质
　　2014年1月24日中共中央政治局会议成立了“中央国家安全委员会”，与2013年11月三中全会《决定》提出要成立的“国家安全委员会”在名称上有所不同（增加了“中央”二字）。笔者认为，国家安全委员会应是国家机构，全称应是“中华人民共和国国家安全委员会”，而“中央国家安全委员会”是党内机构，全称应是“中国共产党中央国家安全委员会”，二者在性质上是不同的，即目前我们的安全委员会仅是一个党内机构，还不是国家机构。因此应在明年全国人民代表大会会议上通过修改宪法，设立国家的安全委员会，“一个机构，两块牌子”，使安全委员会既是党内机构，也是国家机构。
　　如果只成立党的安全委员会，而不成立国家的安全委员会，就将由党的机构直接处理国家安全事务，这种“以党代政”的权力模式在过去几十年的实践中已经证明弊端很多。
　　笔者认为，在成立了党的安全委员会之后，还有必要成立国家的安全委员会，理由是：
　　其一，国家安全委员会处理的是国务而不是党务。不论是党的安全委员会，还有国家的安全委员会，其职能都是处理国家的安全事务，而不是党的安全事务，是处理国务而不是处理党务，国务应由国家机关处理，党务应由党的机关处理。〔7〕党对国家事务的领导是大政方针的领导，这种领导应当通过国家机关来实现，党的方针政策通过国家机关贯彻下去，而不宜由党直接处理。列宁曾强调党的全部工作都是通过“苏维埃来进行的”，〔8〕斯大林也曾指出：“党掌握政权，党领导国家，然而不能把这一点了解为党是越过国家政权，不要国家政权而实现着无产阶级专政的，不能了解为党是越过苏维埃，不通过苏维埃而管理国家的。这还不是说，可以把党和苏维埃，把党和国家政权等同起来。党是政权的核心。但它和国家政权不是而且不能是一个东西。”〔9〕毛泽东也曾强调，“党的主张办法，除宣传外，执行的时候必须通过政府的组织。国民党直接向政府下命令的错误办法，是要避免的。”〔10〕董必武也认为：“党领导着国家政权。但这决不是说党直接管理国家事务，决不是说可以把党和国家政权看做一个东西。党领导着国家政权，但它并不直接向国家机关发号施令。党无论在什么情况下，不应把党的机关的职能和国家机关的职能混同起来。党不能因领导政权机关就包办代替政权机关的工作，也不能因领导政权机关而取消党本身组织的职能。”〔11〕邓小平1980年就提出要“着手解决党政不分、以党代政的问题”，指出权力过分集中是“发生‘文化大革命’的一个重要原因，使我们付出了沉重的代价”。〔12〕因此，我们需要通过改革理顺党政关系，理顺党政关系本身也是改革的重要内容，而不应在改革中回到党政不分的老路上去。
　　其二，“以党代政”不利于权力监督。由党的机关而不是国家机关直接处理国家事务时，对权力的监督很难落实。虽然几十年来我们一直有政治协商制度，但民主党派对执政党的监督是柔性的，这种监督一般限于“批评、建议”等形式。而国家安全委员会如果是国家机关，就必然纳入人民代表大会体制，其成员应有由人大产生，〔13〕并对人大负责，受人大监督，向人大汇报工作，这样权力才可能被关进制度的笼子，〔14〕权力被滥用的可能性随之降低，从而才能保证权力更好地为人民服务。这并不妨碍国家安全工作的集中统一领导，国家安全委员会可以、也应该拥有集中处理各种国内外重大安全事务的权力，但不论是集中的权力还是分散的权力都需要监督和制约，且集中的权力比分散的权力更需要监督和制约，因为集中的权力更强势，也更容易被滥用，一旦滥用后果更严重。权力集中会更有效率，但如果这种集中的权力不受监督和制约，其高效率将是短暂的，难以保证国家的长治久安，很可能后患无穷。
　　其三，国家安全委员会作为国家机构有利于对外交流。国家安全委员会有一定的对外功能，〔15〕在11种国家安全中，领土安全、军事安全、核安全等都涉及国防、外交等领域，需要在国际上由国家机关出面以国家的名义与他国交流合作。而安全委员会如果仅仅是党内机构，其身份有所不便，党的机构一般应与他国的政党机构交流，“而各国的安全委员会都是国家机构，因此我们也需要有国家的安全委员会，这样在国际交流中才‘门当户对’”。〔16〕世界已经是个地球村，作为地球村的成员之一，我们应当遵守国际惯例，而不是动辄以“不符合中国国情”为由另搞一套，让全世界觉得我们不可理喻。党的十八大报告首次提出“要倡导人类命运共同体意识”，2012年时任国家副主席的习近平在京出席“世界和平论坛”开幕式时，就阐述了这样的国家安全观：“一个国家要谋求自身发展，必须也让别人发展；要谋求自身安全，必须也让别人安全；要谋求自身过得好，必须也让别人过得好。”〔17〕这种尊重他国、友好合作而非孤芳自赏、一意孤行的态度显然有利于树立中国在国际上的威信，有利于国家的生存和发展。
　　三、国家安全委员会的地位
　　各国的国家安全委员会一般由国家的最高决策者领导，如美国的安全委员会是由美国总统主持的最高级别的国家安全及外交事务决策委员会，其职责主要是就国内安全和外交政策方面向总统提出建议，在各个政府部门中协调各种安全和外交政策。〔18〕日本1986年成立的“国家安全保障会议”仿照美国，“旨在打破各部门的垂直分割，由首相主导危机管理”。〔19〕“在俄罗斯，总统每月主持一次联邦安全会议，讨论当前最主要的安全问题，提出解决方案。”〔20〕各国安全委员会的隶属大体分为两种：在内阁制国家一般隶属于内阁，是内阁的诸委员会之一，如英国、荷兰、日本等；在总统制国家大多隶属于总统，是总统的直属机构，如美国、俄罗斯等。〔21〕总之，各国的安全委员会基本上都隶属于拥有最高行政权的国家领导人。
　　如果我国成立国家的安全委员会，由总理领导该委员会的话，它就是国务院下属的一个部门，其好处是体制变动较小，缺点是权威不够，难以发挥国家安全委员会应有的作用。〔22〕此外，安全委员会必须有军方人员参加，而在我国目前的体制下，总理并无权领导中央军委（国务院下设的国防部仅有一个对外的名义，军事权由中央军委掌握），中央军委只接受中央军委主席的领导，它与国务院的地位在宪法上是平行的。
　　因此国家安全委员会应设在国家主席之下，这样将有利于各机构组织之间的协调，以及最高决策的制定和贯彻，与党的中央国家安全委员会体制的实际运作状况也较为吻合。但这需要宪法授权，使国家安全委员会的权力具有正当性、合法性。不仅需要修宪赋予国家主席“领导”国家安全委员会等一系列实权，而且应规定对国家主席的制约措施（如向全国人大汇报工作、接受其监督）。此外还应当制定《国家主席法》，通过法律将安全委员会等机构（国家主席之下当不止此一机构）的相关具体内容制度化、法律化。
　　四、国家安全委员会的权力范围
　　国家安全委员会的权力范围是局限于传统的外交国防，还是涉及内政外交各个领域？据国防大学教授公方彬介绍，“从狭义上讲，‘安全’是指传统安全，也就是中国应对外部威胁、外敌入侵时的国防安全。与传统安全相对应的是‘非传统安全’，
　　非传统安全涉及经济安全、金融安全、生态环境安全、恐怖主义等。”“传统安全概念相对单纯，非传统安全的内涵则不断扩展。”“这是一种大安全。”许多专家都认为“传统安全的概念远远不够，‘国家安全’应该包括传统安全和非传统安全。”〔23〕鉴于我国过去的“国家安全领域‘九龙治水’的局面广受非议。国防动员委员会、中央维护稳定工作领导小组、国家反恐怖工作领导小组等数十个中央及国务院层面的议事协调机构，安全管理职责交叉、重叠且权威性不足，本身又造成了新的无序局面”，〔24〕因此2014年4月15日国家安全委员会主席习近平召开国家安全委员会第一次会议时，首次提出了“总体国家安全观”：“既重视外部安全，又重视内部安全；既重视国土安全，又重视国民安全；既重视传统安全，又重视非传统安全；既重视发展问题，又重视安全问题；既重视自身安全，又重视共同安全。”〔25〕这是集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等11种安全于一体的国家安全体系，是一种大安全观，即国家安全委员会将集内政、外交等各方面权力于一身，是权力高度集中的模式。
　　笔者曾设想“国家安全委员会”的权力集中化分两步走，先大体在现行宪法的框架内，国家安全委员会的职权局限于外交、国防等“国家元首”的权力范围，尝试一段时间“主席主外、总理主内”的模式，这并不否认安全委员会的权力范围具有灵活性（有些部门可根据需要“临时”加入）；将来再将属于“最高行政权”的内政事务之权也集中于国家主席。现在看来“大安全”的格局已经确定，“两步并一步”已成定局，国家主席的实权化已是大势所趋。〔26〕笔者认为，采用“大安全”的“总体国家安全观”是有道理的，由国家主席担任国家安全委员会主席更是必要的，但由此带来国家主席权力的明显扩张（从外交向内政延伸），需要形式法治予以确认。国家主席拥有外交实权已经是半总统制的一种（国家主席类似于法国“左右共治”时期的总统），国家主席再拥有内政实权就是半总统制下的常态（国家主席类似于法国“非左右共治”时期的总统，即超级总统比美国总统制下的总统权力还大），相形之下总理的权力空间明显被压缩，1982年宪法确立的“总理负责制”是否还能够成立？这些都涉及到国家政体的较大调整，需要启动修宪机制重新给国家主席和总理定位，以保证新的国家权力格局具有合法性、正当性。
　　值得注意的是，国家安全委员会的职权涉及部分内政问题是可以的，甚至是应该的，但它应有利于保障人权而不是相反。有专家指出，“在《决定》全文中，提到设立国家安全委员会的一个作用是‘创新社会治理’，因此，可能国家安全委员会的作用有两重：对外维护国家安全，对内保障人民安居乐业。”〔27〕其中的“对内”作用受到了外界一定的怀疑、忧虑，“这种怀疑和忧虑，原因之一是国安委出现在公报和决定中的‘社会治理’一节。这就意味着这个超强机构对内的可能性很大，在中国目前有公安、武警、国保等实力机构维护国内安全的情况下，再设立这样一个统筹各方力量的更加强力的部门来监控社会，若缺乏约束力量来约束它的话，中国就真成了一个警察国家，国内的自由势必会大大缩小。原因之二，是有苏联克格勃的前车之鉴。克格勃作为一个涵盖对内统治及对外情报的庞大特务机构，只听从最高领导人的命令，在维护国家安全的幌子下，可以不经法庭同意随意秘密地逮捕、处死对最高领导有二心之人。”〔28〕这些忧虑不无道理，如果我们只强调安全委员会集权高效这一面，可能不利于对权力的控制，搞的不好会“出现大型的巨鳄机构，危及民权、民生。”〔29〕习近平总书记在关于《决定》的说明中指出：“当前，我国面临对外维护国家主权、安全、发展利益，对内维护政治安全和社会稳定的双重压力，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多。而我们的安全工作体制机制还不能适应维护国家安全的需要，需要搭建一个强有力的平台统筹国家安全工作。设立国家安全委员会，加强对国家安全工作的集中统一领导，已是当务之急。国家安全委员会主要职责是制定和实施国家安全战略，推进国家安全法治建设，制定国家安全工作方针政策，研究解决国家安全工作中的重大问题。”其中“政治安全”为新提法，在其他国家较为少见，其确切的涵义是什么，尚不明确。有专家分析认为，国安委的上述四大职责（制定和实施国家安全战略，推进国家安全法治建设，制定国家安全工作方针政策，研究解决国家安全工作中的重大问题）决定了它更多的是一个务虚而不是实体部门，何况“就维护内部政治安全和社会稳定来说，中共目前的强力机构有很多，而且还有政法委协调指导，足以应对来自内部的重大挑战”，因此，安全委员会虽然有对内对外两方面的作用，但主要是对外的。〔30〕笔者也希望如此，从其他国家来看，安全委员会不论采取什么模式，其作用都主要是对外的，只是后来由于时代的发展、形势的需要而延伸至对内，但即使如此也鲜有以对内为主的。如美国的国家安全委员会是总统有关安全政策的统筹、协调、参谋机构，是与国务卿密切合作协助总统制订长期“对外政策”的思想库。〔31〕除非是极权政体的国家，如德国历史上的“盖世太保是这一类政体下国内安全机构和情报机构的典型代表。其特征就是工作高效，组织严密，权力扩大化，侵入到国家和人民的正常生活”。〔32〕因此国家安全委员会是一把双刃剑，发挥得好，利国利民；发挥得不适当，也可能误国害民。
　　国家安全委员会的职能是否涉及对“群体性事件”的处理？笔者认为可以涉及，问题是怎么处理。这些年我们在“群体性事件”的问题上有很多值得检讨的地方，如认识上就存在严重偏差，不愿意承认宪法规定的集会游行权的正当性，有些人觉得“群体性事件”是“集会游行示威”的中国式表达，是把“猫”叫个“咪”，其实不完全是这样。“群体性事件”是一个贬义词，在各地的工作汇报以及相关报道中总是将“群体性事件”当作问题来描述的，从没有把本地发生多少“群体性事件”当作成绩来汇报。〔33〕而“集会游行示威”是宪法赋予公民的权利，是褒义词而不是贬义词。因此把“集会游行示威”偷换成“群体性事件”，不仅是一个词语的置换，而且是一种传统思维的反应，是对公民享有的宪法权利的一种否定。鉴于中国的国情，我们应该承认“集会游行示威”权利的实现需要有一个过程，其程序需要逐步放开，进度可以慢一点，步子可以稳一点，但方向不应该错，即应该是逐渐朝着实现这一权利而不是相反的方向前进。为此国家安全委员会在其中可以担负起正面的积极作用，如加强政府和公民之间的协商对话，研究协商机制的建立和理性对话的有效途径，缓和社会矛盾。正如十八届三中全会《决定》提出的改革目标之一“创新有效预防和化解社会矛盾体制。健全重大决策社会稳定风险评估机制。建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障。”“改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。”〔34〕在有些国家，国安委的设立及其专家的介入就促进了该国决策民主的建设进程，“如印度在未成立国安委之前，有关国家安全的重大决策，往往出自政治强权人物的独断专行，表现出较多的个人意志。国安委的成立使印度的决策比过去更加周密，制约了个人意志和行为的过度影响。”〔35〕
　　四、成立“国家安全委员会”需要修宪、立法
　　笔者认为，在国家机构体系内成立“国家安全委员会”是非常必要的，但这涉及宪法修改的问题，不修宪不行。不能宪法条款不变，现实操作大变，而这些变化仅仅是根据形势需要而完全不顾及宪法规范，过去那种体制随着政策变而与宪法脱轨的做法，是人治的治国方式。既然现在强调依法治国，强调“维护宪法法律权威”，“要建立健全全社会忠于、遵守、维护、运用宪法法律的制度”，〔36〕就不能忽视宪法和法律的存在。身教重于言教，实施宪法不能仅仅停留在宣传、普法的层面，不能仅在12月4号的“法制宣传日”强调宪法重在实施，在其余的364天就将宪法置于脑后，而是要通过实际运作，通过依宪改革、依法改革的每一步措施真正树立起宪法的权威。
　　（一）要设立国家的“安全委员会”，宪法解释难以胜任。
　　笔者主张修改宪法，而不是解释宪法，是因为宪法解释无法应对“国家安全委员会”这样的机构出现。〔37〕
　　2004年的第28条宪法修正案赋予了国家主席“进行国事活动”的权力，这里是否有扩大解释的空间？笔者认为，扩大解释是宪法解释经常运用的一种解释方法，但扩大解释也是有限度的，一般不能违背宪法的原则和精神及其具体规范，不能与逻辑解释、体系解释发生太大的冲突。国家主席“进行国事活动”的修正案是加在宪法第81条中，而第81条规定的是国家主席的外交权：“中华人民共和国主席代表中华人民共和国，进行国事活动，接受外国使节；根据全国人民代表大会常务委员会的决定，派遣和召回驻外全权代表，批准和废除同外国缔结的条约和重要协定。”因此这里的“国事活动”应是指外交上的国事活动。这一点与宪法第80条的规定联系起来看会更加清楚，第80条规定：“中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，公布法律，任免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长，授予国家的勋章和荣誉称号，发布特赦令，宣布进入紧急状态，宣布战争状态，发布动员令。”这是国家主席内政方面的权力。也就是说，宪法关于国家主席的权力规定了两条，第80条规定的是国家主席对内的职权，第81条规定的是国家主席对外的职权，2004年的宪法修正案增加的国家主席“进行国事活动”的权力，是放在宪法第81条关于外事权的规定中，说明修正案赋予国家主席“进行国事活动”的权力应局限于外事权（第81条），而不能延伸至内政领域（第80条）。
　　那么，从宪法第80条规定的国家主席的对内职权中是否可以解释出国家主席有“领导”国家安全委员会这一权力呢？第80条规定国家主席有权“宣布进入紧急状态，宣布战争状态，发布动员令”，这显然是在国家安全受到威胁时行使的权力，但第80条规定的一系列权力有一个很清楚的前提，即：国家主席要“根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定”才能行使，即对上述权力全国人大及其常委会才有决定权，国家主席只有发布权，前者是实权，后者是虚权。这里很难有宪法解释的空间，很难把国家主席的虚权解释为实权，如果宪法可以任意解释，宪法的地位、尊严、效力就将受到严重挑战。
　　（二）修宪势在必行
　　在国家安全受到威胁时，国家主席仅有虚权确实是不够的，我国宪法第62条赋予全国人大才有权“决定战争和和平的问题”（第14项），但全国人大一年仅开一次会，即使召开临时会议也来不及，3000代表绝大多数都不常驻北京，仅仅“到会”都要耽误太多时间。因此宪法第67条规定全国人大常委会“在全国人民代表大会闭会期间，如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况，决定战争状态的宣布”（第18项）；“决定全国总动员或者局部动员”（第19项）；“决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态”（第20项）。但常委会也是一个150多人组成的集体，非常时期所需要的果断、迅速、灵敏是其难以达到的，非常时期确实需要集权，否则极有可能给国家和人民带来灾难性的后果。因此，宪法的这些条文是需要修改的（实际上从来也没有落实过也确实很难落实）。也许有人会说，既然从来没有实施过，怎么就知道它们是不妥的？实践是检验真理的唯一标准嘛。但如果每一件事都要“吃一堑”才能“长一智”，那代价就太惨重了，有些“常识”是凭想象也能知道的，何况古今中外已经有大量事例可以证明。
　　笔者在此强调的是，这些条文需要修改，但这样的变动属于宪法修改的范畴，用宪法解释不能应对。宪法如果可以被任意解释以符合权力的需要，宪法就将完全丧失约束权力的功能而形同虚设；同样地，宪法如果不能适应现实的需要，同样也会沦为笑柄。
　　因此，成立国家安全委员会是必要的，将这个委员会的领导权交给国家主席也是必要的，但这必须修宪。现行宪法涉及国家主席职权的条文主要是第80条和第81条，笔者建议在这两条之后增加一条修正案：“国家主席领导国家安全委员会的工作，担任国家安全委员会主席，国务院总理担任国家安全委员会副主席；国家安全委员会对全国人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。国家安全委员会的地位、职权、组成由法律规定。”〔38〕
　　（三）应制定《国家安全委员会法》
　　国家安全委员会的设立不仅需要修宪，而且在修宪之后还应当专门立法。美国早在1947年就颁布了《国家安全法》，明确了美国国家安全委员会的含义，规定安全委员会的主要职责是帮助总统协调美国的军事政策和外交政策，并对其组成人员进行了详细规定。〔39〕在俄罗斯，安全会议不仅在宪法中有规定，而且还制定了《俄罗斯联邦安全法》、《俄罗斯安全会议条例》、《俄罗斯安全会议机构条例》加以具体规范；〔40〕日本1986年5月国会批准了《安全保障会议设置法》，1999年7月和2003年6月国会又分别通过了对该法的修订案，〔41〕2013年将内阁安全保障会议改组为国家安全会议2013年11月27号日本国会参议院召开全体会议，“表决通过了关于新设负责制定日本外交和安全保障政策的‘国家安全保障会议’法案。这一法案已由众议院全体会议于7日表决通过”，“根据这一法案，日本将新设由首相、外务大臣、防卫大臣和内阁官房长官参加的‘四大臣会议’，作为‘国家安全保障会议’的核心，负责制定日本的外交、安全保障和危机管理政策。”〔42〕
　　我国也曾有学者建议制定国家安全机构组织法，“规定国家安全机构的性质、地位、任务、职责权限、活动原则、职位设置、内部机构设置、人员配备以及机构成立、变更和撤消程序”；同时其相关工作程序也需要法定化，“把国家安全事宜的重大决策机制”、相关的“运行机制及其协调机制都用法律、法规或规章的形式加以固定，从而使权力运行和社会秩序的维系有相应的制度规范于程序控制，提高国家安全事务管理的规范化、制度化、科学化和民主化程度。”〔43〕
　　各国先修宪、立法，再依宪改革、依法改革的模式值得我们借鉴，习近平主席已经明确提出“凡属重大改革都要于法有据”，〔44〕这样不仅使改革合宪、合法，将改革纳入法治轨道，而且有利于在改革中推进法治建设，法治建设本身又促进改革。这比突破法律搞改革、违宪改革（良性违宪）要明智，有助于实现改革和法治建设的双赢。
　　《上海政法学院学报》2014年第6期
　　〔1〕2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。
　　〔2〕《中央政治局会议研究决定中央国家安全委员会设置等》，《人民日报》（2014年01月25日01版）。
　　〔3〕《国安委正式运转习近平主持首次会议谈安全观》，人民网2014年04月23日。
　　〔4〕罗朝文、王晓东：《外国“国家安全委员会”扫描》，《解放军报》2013年11月22日。
　　〔5〕邓聿文：《中国国家安全委员会是个什么机构》，大公网，http：club。china。comdatathread10112765884831。html发表于：20131122。
　　〔6〕郭媛丹：《为什么成立国家安全委员会》，《法制日报》2013年11月13日。
　　〔7〕有学者私下和笔者交流，认为“国家安全委员会”不是笔者所理解的“国家的”安全委员会，而是“国家安全”的委员会，笔者认为二者基本是一回事，都是处理国家安全而不是党的安全问题。
　　〔8〕列宁：《共产主义运动中的“左”派幼稚病》，《列宁选集》（第四卷），人民出版社1972年版，第204页。
　　〔9〕《斯大林选集》（上卷），人民出版社1979年版，第417418页。
　　〔10〕毛泽东：《井冈山的斗争》，《毛泽东选集》（第一卷），人民出版社1991年版，第73页。
　　〔11〕董必武：《论加强人民代表会议的工作》，《董必武选集》编辑组：《董必武选集》，人民出版社1985年版，第307308页。
　　〔12〕邓小平：“党和国家领导制度的改革”，《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1994年版，第328331页。
　　〔13〕国家安全委员会主席应由全国人民代表大会选举产生，副主任和委员可由主席提名，全国人民代表大会决定。在美国，“艾森豪威尔的制度创新在于建立了‘总统国家安全事务特别助理’（又称为国家安全顾问）制度，人选由总统自行任命，无需通过参议院批准。该助理负责管理NSC办公室，执行跨部门政策协调功能并直接向总统负责和报告。一些赫赫有名的美国精英都曾担任过这一特殊职位，比如邦迪服务于肯尼迪总统；罗斯托服务于约翰逊总统；基辛格服务于尼克松总统；布热津斯基服务于卡特总统；等等。”田飞龙：《国家安全委员会与美国总统制的扩展》，爱思想网20130613。
　　〔14〕习近平总书记曾强调，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。习近平：《把权力关进制度的笼子里》，20130122，来源：中国新闻网（北京）。
　　〔15〕在习近平主席提出的“总体国家安全观”中，“外部安全”列在首位。
　　〔16〕马岭：从“中央国家安全委员会”的名称说起，爱思想网20140127
　　〔17〕《国安委首次会议7大看点：国家安全体系涵盖11种安全》，《东方早报》20140417，http：news。hsw。cn。
　　〔18〕同注5。“1962年古巴导弹危机就是美国国家安全委员会早期最重要的危机处理案例之一。1962年10月16日晨，肯尼迪总统听取国家安全事务助理汇报后，立即召集政府主要成员在上午11点45分开会，讨论应对苏联把导弹运进古巴的问题。参会人员除了总统和副总统，还有国务卿、副国务卿、国防部长、国防部副部长、司法部长、中央情报局局长、财政部长、总统国家安全事务特别助理、参谋长联席会议主席等人。”同注4。
　　〔19〕《日本参议院委员会通过国家安全会议相关法案》，2013年11月26日，来源：凤凰卫视。
　　〔20〕同注4。
　　〔21〕朱建新、王晓东著：《各国国家安全机构比较研究》，时事出版社2009年版，第3434页。
　　〔22〕我国目前在国务院下已经设有“国家安全部”（1983年成立），“它由原中央调查部、公安部国外局两个主要单位，以及统战部、国防科工委等部分单位合并而成，下辖各省的国家安全厅和各市的国家安全局。”
　　同注21。但它显然不是一个综合机构，其协调功能的权威性有限。
　　〔23〕同注6。
　　〔24〕“即使是专司国家安全议事协调工作的中央国家安全领导小组，其局限性也较为明显。”“该小组于2000年9月由中共中央组建，与中央外事工作领导小组合署办公，直接负责统筹协调国家安全工作领域重大问题，办事机构成员目前均为外交工作背景官员。”同注17。
　　〔25〕同注17。
　　〔26〕实权元首之所以实权，表现在国家元首不仅拥有实权性的元首权，还拥有最高行政权。而虚权元首只有虚权性的元首权，而且没有最高行政权。有关具体区别可参看马岭：《国家元首的元首权与行政权》，《上海政法学院学报》2012年第3期。
　　〔27〕李大光：《成立国家安全委员会：远见与借鉴》，http：www。aisixiang。comdatarelated69770。html，爱思想网，2013年11月26日访问。
　　〔28〕同注5。
　　〔29〕同注21。
　　〔30〕同注5。
　　〔31〕同注5。
　　〔32〕在亚非拉国家多采用的威权政体下，“国内安全机构通常规模较大，职能较广，效率较高。国防机构也常常参与社会治安。”同注21。
　　〔33〕可参见史卫民著：《“政策主导型”的渐进式改革改革开放以来中国政治发展的因素分析》，中国社会科学出版社2011年版，第524526页。
　　〔34〕2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。
　　〔35〕同注4。
　　〔36〕2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。
　　〔37〕对我们来说，宪法解释其实是比宪法修改更困难的事，宪法修改我们已经积累了一些经验，有一套初步的程序，而宪法解释从来没有实行过，其操作程序几乎是空白。这并不是说我们就应当放弃宪法解释，而是说美国那种“宪法解释比宪法修改简单易行”的特点在我们这里并不存在，至少目前不存在。
　　〔38〕参见马岭：《修宪建议：国家安全委员会应当入宪》，共识网20140122。
　　〔39〕郑渝川：《美国国家安全委员会的兴衰》，《深圳特区报》2013年11月23日。
　　〔40〕同注21。
　　〔41〕同注21。
　　〔42〕《日本将新设国家安全保障会议》，《春城晚报》2013年11月28日。
　　〔43〕同注21。笔者同意国家安全制度应法律化，但不宜“法规化”或“规章化”，依法行政的“法”应主要是法律而不是法规、规章。
　　〔44〕2014年月日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面深化改革领导小组组长习近平在主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议时强调：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”《改革要于法有据在法治轨道上推进改革》，20140301新华网。