陈永杰曹伟：从政府创新到政府创新管理：一个分析框架

　　摘要：创新激励、创新能力和创新应用是政府创新系统中的三个核心要素。创新激励虚弱或导向偏差，创新能力不足，创新难以有效持续和扩散是当前政府创新面临的主要问题。这些问题的形成与三组变量密切相关：创新风险和利益相关性；组织结构、组织资源和专业的知识储备；政治影响、同级竞争以及创新成果的制度化水平。政府创新管理的逻辑在于围绕政府创新中存在的问题和主体因素，主动对政府创新进行制度化和组织化的全过程管理。依据政府创新的过程，可将政府创新划分为创新发起、创新实施、创新应用和创新考核四个环节。政府创新管理旨在围绕这四个环节，通过构建创新激励机制、能力培养机制、成果应用机制和创新考核机制，激发创新动力，提高创新能力，推动政府创新的持续和扩散。
　　关键词：政府创新创新问题创新管理分析框架
　　政府创新是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段。大量的理论文献和经验事实已经证明，政府创新不论是提升地方政府局部治理的效率，还是对提高国家整体的制度水平和适应能力，都具有十分重要的意义。“中国的改革过程，实质上就是中国政府（包括地方政府）推动制度创新的过程，是新制度安排被构造及其旧制度安排被替代的过程。”〔1〕近年来，中国的政府创新现象精彩纷呈，同时也存在着很多问题，诸如创新激励虚弱或导向偏差，创新能力不足，创新成果难以有效持续和扩散，等等。这些问题的存在严重制约着政府创新的质量和有效性。然而遗憾的是，虽然已有不少的学术文献对政府创新中的问题进行了剖析并提出了一些对策和建议，但仍缺乏系统和整体性的理论视角，特别是从管理学的角度去研究政府创新应当怎样去管理的问题。事实上，缺乏有效的引导和规范严重制约着我国地方政府创新的发展和深化，〔2〕政府创新本身作为一种组织行为也需要“自觉地”进行管理。〔3〕因此，本文的初衷在于借鉴企业创新管理的相关理论，通过对政府创新实施的过程、问题和因素分析，构建政府创新管理的分析框架，以拓展政府创新管理的研究，并为系统解决政府创新中存在的问题提供借鉴和启示。
　　一、政府创新管理：一个概念解释
　　界定政府创新管理，首先应理解什么是政府创新。政府创新的内涵存在着多种界定，但学者们大多认为，政府创新的核心目标在于改进政府治理绩效，提升政治合法性。政府创新是在这两个目标约束下所开展的一系列理念、技术、制度等创新行为。〔4〕〔5〕〔6〕〔7〕〔8〕〔9〕在以上定义的基础上，本文将政府创新界定为：政府组织创造、发展和应用新的理念、技术、程序或制度以提高公共治理绩效的变革过程。在实践中，政府创新虽然具有特定的解决问题，但是整个创新过程却往往表现出自发性、零散性和无序性的特征。〔10〕政府创新缺乏一套科学的指导计划、管理制度、衡量标准来进行指导、管理和测量。事实上，创新能否成功包含着一些十分重要的因素，这些因素包括良好的内外沟通机制，精心计划、增加项目控制程序，高质量的管理等等。〔11〕因此，建立一套政府创新管理的制度，加强对政府创新的管理，对提高政府创新成功的概率和质量，具有十分重要的意义。
　　创新管理是企业管理领域的一个重要概念，指的是对创新过程进行的管理。在该领域，已经积累了许多重要的研究工作，值得我们借鉴。比如，BremandVoigt认为，创新管理是一项系统的计划和控制过程，包括所有开发和引进新产品和流程的活动。〔12〕Birkinshaw，HamelandMol则将创新管理定义为：为了组织更长远的目标，发明和实施一项管理惯例、流程、结构、技术。〔13〕HansenandBirkinshaw将创新管理定义为主动、有意识的组织、控制和执行实现创新的活动。〔14〕
　　政府创新管理的需求源于政府创新中存在的一系列问题；其目标在于营造政府创新氛围，激发政府创新动力，保障政府创新实施，促进政府创新应用。政府创新管理的逻辑在于围绕政府创新中存在的问题和影响因素，主动地对政府创新进行制度化和组织化的全过程管理。借鉴创新管理理论，政府创新可划分为“创新发起创新实施创新应用创新考核”四个主要环节，其类似于创新的线性模式。在每个环节上，政府需要进行不同的管理行为，设计不同的管理机制，来管理和应对政府创新中存在的问题，进而提高政府创新的效能。由此，我们将政府创新管理界定为由特定的组织围绕政府创新中存在的问题和相关变量，依据政府创新过程的四个环节，通过构建激励机制、能力培养机制、成果应用机制和创新考核机制，激发创新动力、提高创新能力，实现创新持续和扩散的一种管理模式。必须指出的是，本文所讨论的政府创新管理，主要针对的是政府创新的内生问题如创新风险、创新能力、组织结构等，而较少涉及政府创新的外部变量如社会压力、潜在采用者的认知能力、政治环境等。此外，现实中的创新活动并不必然呈现出清晰的线性发展逻辑，其管理机制也可能相互交叉、重叠，比如激励机制和考核机制的重叠，考核机制对创新应用机制的存在影响，等等。
　　二、创新激励、创新能力和创新应用：政府创新中的问题分析
　　（一）创新激励：基于政府创新主体的成本收益分析
　　创新激励是创新行为产生的前提要件。对于政府创新主体而言，创新激励的强弱来源于其对创新成本和潜在收益的差值的判断。创新收益主要是：1。体现政绩，包括提高治理绩效，化解社会问题，维持社会稳定，促进经济增长等，从而有助实现政治晋升；2。自我价值实现所带来的成就感和满足感。创新成本主要体现在资源耗费和潜在政治风险。前者包括人财物等创新资源的投入，后者体现在是否与体制环境、法律法规相兼容，是否能得到上级领导和社会的认可。因此，当创新潜在收益小于或等于创新成本时，如果没有足够的外力推动，政府创新行为难以发生；只有当创新潜在收益高于创新成本时，政府创新才有可能发生，而且这个差值的大小与政府创新行为发生的概率成正比。现实中，政府创新的激励机制存在两个基本问题：
　　一是政府创新激励的虚弱。其成因在于：1。政府创新与政府官员及部门利益缺乏相关性或相关性不显著；2。政府官员较少面对直接竞争，因此降低了创新需求；3。在“求稳”的官僚体系内，创新带有风险，而创新失败往往不被宽容，因此政府官员往往趋向于遵循旧例。
　　二是政府创新激励的导向偏差。在“锦标赛”式的政治竞争机制下，各级政府和部门一把手往往会在任期内千方百计地提高政绩，以获得政治晋升的资本。这种“政绩导向”的行为逻辑，一定程度上使政府创新成了为晋升而服务的工具，并由此导致了扭曲的创新趋向：1。制造大量伪创新。一些官员为了打造政绩，热衷于玩“新概念”，摆“花架子”，搞“新包装”，只注重创新的形式，而不关注创新是否真正有效。2。夸大创新的效果。有些政府官员或部门对政府创新的效果无限夸大，冠之以“世界先进、国内首创、国内领先”等称号，并借助新闻媒体、专家论证等形式加以宣扬，以吸引眼球，扩大影响力。3。“迎合”创新。由于上级领导直接控制着创新主体的政治晋升，因此创新主体往往揣测和迎合上级领导的意愿，而忽视了回应社会和公众的真正需求。
　　（二）创新能力：基于组织结构、组织资源和专业知识储备的考察
　　政府创新能力依赖于组织结构、组织资源和创新主体的专业知识储备。已有研究表明，组织的规模、财富、可利用的资源〔15〕，组织的非正规性、复杂性和组织结构内权力的分散〔16〕能够有效地预示创新；而创新的专业知识储备对于提高创新的有效性和制度化水平，实现创新持续和扩散，具有十分重要的意义。
　　1。组织结构。创新观念的产生需要相对灵活的组织结构。研究表明，灵活、开放式的组织结构对于实现组织创新是至关重要的，封闭僵化的、严格等级制的组织结构不但会引起思想的保守，而且会妨碍有效地解决问题和交流信息。〔17〕然而，对于创新观念的执行则需要相对有序的组织结构。太过无序的组织结构将很难协调以完成变革，在这样的结构中，很难达成足够的共识，缺乏共同行动的一致性〔18〕。
　　2。组织资源。Mohr对地方公共卫生部门的实证研究发现，创新是一个创新动机和创新可利用的资源的乘积性函数：IkMb1Rb2。其中I创新（innovation），M决心（motivation），R资源（resources），k为比例常数。〔19〕创新与创新可利用的资源具有明显的正相关性。在这项研究中，Mohr用支出水平来测量组织的可利用的资源。充足的财力保障当然是组织创新的重要基础，但是除了财政之外，不能忽视另外两项重要资源：一是合法性资源，包括体制认同和制度保障，上级领导和社会的认同和支持等。对于创新主体而言，创新收益往往难以精准预期，这种不确定性，强化了创新风险对创新动机的抑制作用。因此，明确的政治认同和支持，有助于减弱创新风险对创新动机的阻碍，增强创新主体创新的积极性。二是信息资源，组织创新的信息资源包括三个方面：一是组织内部多部门之间的信息沟通，实现部门之间的协同合作；二是与组织外的同级组织或其他组织的信息沟通，推动创新的学习、仿效和再创新；三是与创新拟服务的对象的信息沟通，创新的最终目的是改善服务水平，因此需要倾听和吸取服务对象的意见建议，以提高创新的效率和质量。
　　3。专业知识储备。政府创新的主要目标是解决治理问题，提高治理绩效。因此，政府创新首先应对存在的问题进行深入剖析，分析问题的实质，找出解决问题的关键，进而提出相应的措施。在此基础上，经过知识挖掘和显化，形成制度性成果，从而提升政府创新的持续性和可扩散性，最终实现政府创新的完整过程。这一过程的有效完成需要对问题、成因、对策、目标有专业系统的思考。因此，加强智力支持，提高专业知识储备显得尤为重要。
　　（三）创新应用：基于政治影响、同级竞争和创新制度化水平的分析
　　政府创新的持续性和扩散性是衡量政府创新应用质量的关键指标。弱持续性和扩散性是当前政府创新中存在的普遍问题，据高新军（2008）的观察，曾经获得中国地方政府创新奖的项目，差不多13名存实亡了〔20〕。另据对“中国地方政府创新奖”前五届共100多个入围项目的分析发现，56。1的获奖项目为“国内首创”，“采用后创新”的项目占29。9，“直接采用”的项目仅占14。0。而美国政府创新奖20周年纪念期间对所有获奖项目的调查表明，在受调查的91个获奖项目中，71个（78）项目得到了全部或部分复制；而在获得复制的项目中有90（64个）的获奖项目发挥了重要或部分作用。〔21〕导致地方政府弱持续性和扩散性的因素有很多，包括创新成本、政策环境、创新的特殊性等，但最关键的可能包括三个方面：政治影响、同级竞争和创新的制度化水平。
　　1。政治影响是政府创新能否持续的关键因素。政治影响体现在上级领导和社会公众对创新是否认同、支持。在中国的政治体制中，政府创新能否发起及持续关键在于领导意志，它主导着政府创新在领导任期内和领导更迭后能否持续应用，取得上级领导支持有助于实现政府创新的持续应用。除此之外，社会认同也很重要。在等级森严的科层体系中，下属难以改变领导意志，但社会意见和压力在一定程度上能够干预和改变领导的想法和决定。因此，创新项目若能够充分体现社会公共利益，反映社会利益诉求，获得社会认同和支持，将有助于保障创新的持续性。
　　2。同级竞争和创新的制度化水平是政府创新能否扩散的重要因素。当前的政府创新呈现着“属地化”的特征。政府创新往往发生在各自的管辖区域和部门，呈现孤立和碎片的状态，难以跨越始创区域，实现创新扩散。一方面，中国的政治锦标赛模式使得同级政府和部门之间，往往存在着激烈的竞争。地方政府出于竞争考虑宁可自己“首创”，也不愿学习其他地区的创新经验，为他人喝彩鼓掌。另一方面，政府创新往往伴随着解决地区或部门的治理问题而产生，因此创新往往带有经验性或特殊性的特征，如果不对创新进行制度化提炼，不进行普遍性总结，也难以让其他部门或地区加以借鉴。
　　三、政府创新的过程管理及其机制设计
　　政府创新管理包含两个基础要素：一是管理主体，如独立的专业化的管理组织；二是管理制度和机制，这是政府创新管理实施的依据。依据政府创新的逻辑，借鉴过程管理的理论，我们将政府创新划分为创新发起、创新实施、创新应用和创新考核四个环节，并分别设计政府创新的激励机制、能力培养机制、成果应用机制和创新考核机制。需要说明的是，这种简单划分主要是为了便于分析，实际上政府创新各个环节的边界不一定如此清晰，各个管理机制也并非只对某一个阶段发挥作用。
　　（一）政府创新的发起环节：创新激励机制的设计
　　科学合理的激励机制有助于激发政府创新的动机，增强政府创新的积极性和能动性。科学的创新激励机制首先需要解决政府创新中激励虚弱和导向偏差两个问题。1。强化政府创新与创新主体的利益关联，加强政治支持和资源供给，增强政府创新激励。创新收益和创新成本是影响政府创新动机的关键因素，因此政府创新的激励机制需要围绕强化政府创新与创新主体的利益关联，降低创新成本来设计。基于创新主体的收益分析，首先需要将政府创新纳入上级对下级的考核体系，并设定合理的权重；其次，强化考核结果与创新主体政治晋升、年终奖励等相关利益的关联。基于创新主体的成本分析，首先应改善政府创新的制度环境，提高政府创新的包容性；其次加强政治支持和资源供给，让创新主体“敢于创新、放心创新、高效创新”。2。正确引导和强化政府创新的价值目标，引导政府创新向回应社会需求转变。政府创新的最终目标是提高治理和公共服务水平，其最终的受益群体应该是社会公众。加强政府创新引导以避免“形式创新”、“伪创新”，进而实现创新的真正价值和意义。
　　在这方面，杭州市提供了一个比较好的典例。为推动政府部门积极探索创新，提高治理水平，杭州市政府将创新创优纳入到对市直部门和县区的综合考评中，并专门成立了正局级的“杭州市综合考评委员会办公室”，专项负责对创新实践考核。这项考核虽然对市直单位和区县（市）分别只有3分和5分的加分，但由于相近排名的单位往往分差极为接近，创新目标的得分对于整个排名的影响仍然十分显著。为推动政府创新有效的回应社会需求，杭州市将“社会评价”在综合考评中的比例提到了50，同时杭州市定期发布《社会评价意见报告》，公示社会评价意见，要求相关单位作出整改承诺，并对整改过程和结果进行监督和反馈。在这些措施下，杭州市各市直单位创新创优项目申报数量从最初的40个增长到2012年的103个，项目的平均得分率从50左右提高至70以上，创新项目的数量和质量都有显著提升。〔22〕
　　（二）政府创新的实施环节：创新能力培养机制的设计
　　政府创新能力既依赖于创新主体的知识储备和专业素养，也受到组织结构、组织资源等外部条件的影响，因此，创新能力的培养机制应着重从加大创新的知识储备，提高创新主体的专业素养，优化政府创新的组织结构，加强政府创新的组织资源供给等方面加以设计和完善。
　　1。建立灵活、开放的政府创新组织结构。创新依赖于灵活开放的组织结构，以实现信息和思想的充分交流和碰撞。封闭僵化、等级严格的组织结构不仅会妨碍信息和思想的交流和碰撞，还会导致思想的禁锢和保守。因此，政府创新能力的培养首先是在现行法律制度的框架内，优化传统的行政组织机构，打造网络化、互通式、开放式的组织形态，保障信息和思想的交流，促进创新灵感的产生。
　　2。加强组织合法性资源、信息资源和物质资源的供给。已有研究表明，组织资源的充足与否直接影响着组织创新的成功概率。组织资源供给除了加大物质资源支持外，还应增强上级领导的政治支持，积极回应社会诉求获取社会响应和认同，加强法律制度保障等，以获取合法性资源。同时应通过建立第三方组织，搭建创新信息共享平台，实现组织内部多部门之间、组织和组织之间、创新主体和创新拟服务对象之间的沟通协作，提高创新的效率和质量。
　　3。提高创新主体的知识储备和创新素养。解决治理问题或改善治理绩效是政府创新发起的重要动因，而创新主体的知识储备和创新素养直接关系着能否对这些问题进行深入的分析梳理，寻找到真正的问题和原因；关系到政府创新的质量和创新成果的制度化提炼。因此，需要通过组织加强对创新主体的系统培训，通过制度化、科学化的培训机制提高创新主体的知识储备和创新素养。
　　（三）政府创新的应用环节：创新应用机制的设计
　　政府创新应用机制的设计是为了解决政府创新难以持续和扩散的问题。政治影响、同级竞争和创新成果的制度化水平是影响政府创新持续和扩散的关键因素，政府创新的应用机制应围绕这些关键因素来加以设计和完善。具体包括三个方面：
　　1。建立独立、专业化的政府创新考评和监督机构。领导意志的变动是影响政府创新持续的重要因素，在中国的政治体制中，领导意志对政府创新的发起，政府创新的偏好，政府创新的持续起着至关重要的作用。如何避免部门领导“临时起意”、“朝三暮四”、“人走政息”是保障政府创新稳定持续的关键。解决这些问题，首先应建立专业化的政府创新考评和监督机构，赋予其相对独立的创新管理权限，对政府创新发起、实施、应用的全过程考核和监督，弱化部门领导对政府创新后续实施的随意干涉。
　　2。引导政府创新回应社会需求，推动以社会需求为本位的政府创新。有效回应社会和公众需求，反映和维护社会公众利益，是政府创新的生命力所在，也是政府创新能否持续的重要影响因素。在威权体制中，领导意志是推动制度创新和变迁的重要力量，与此同时，社会利益诉求形成的公共理性和舆论压力是另外一股推动力量。社会舆论压力能在一定程度上遏制领导意志的随意性。因此，政府创新如果能够有效回应社会诉求，受到社会欢迎和支持，则有助于强化政府创新的持续性和稳定性。
　　3。加强智力支持，提高政府创新的制度化水平。政府创新的制度化水平是影响政府创新持续和扩散的重要因素。政府创新的制度化过程是对创新经验的制度化总结，是对政府创新过程中隐性知识进行显化的过程。政府创新的制度化提炼涉及到对创新过程中问题、经验和效果的总结，涉及到如何上升为法律法规制度，以便进一步扩散应用。政府创新的制度化需要专业的知识支持，需要建立或依托专业的智库团队来辅助。
　　（四）政府创新的考核环节：创新考核机制的设计
　　政府创新的考核机制是政府创新管理中的核心机制，它既是政府创新激励机制的重要组成部分也关系着政府创新的质量和有效应用。政府创新的考核机制设计需要从以下两个方面考虑：1。考核主体和考核权重的确定。政府创新的真正价值体现在对社会诉求的有效回应，提高公共服务和社会治理水平，因此社会评价在检验政府创新质量和有效性方面具有优先性，并应赋予相对高权重；其次，为了保证创新考核的专业性、权威性和独立性，应该将专家意见纳入进来，并给予适当权重；最后是领导的考核，领导考核体现的是一种“兜底评价”，其作用体现在对社会和专家考评的补充，保证考核的完整性和准确性。2。考核指标的确定，政府创新的考核指标可大致划分为由低到高的三个层次：最低一层体现在是否有效解决了创新前存在的问题；中层主要考察创新成果是否进行经过总结提炼而形成制度化成果，实现创新持续应用；最高一层体现在创新成果是否能够有效扩散。这三个阶段也是政府创新目标由低到高的三个层次即：解决问题是政府创新的初级目标；形成机制或制度以使创新成果的持续应用是中级目标；在一定范围内传播扩散是高级目标。对创新成果的评估考核应综合运用以上三个标准。总之，政府创新考核机制的设计应体现三种功能：其一，通过考核及考核结果的应用，激发政府创新动力，增强政府创新氛围；其二，通过提高社会公众和专家评价的比重，引导政府创新走向以“社会需求为本位”，提高政府创新的专业性和质量；其三，通过调整考核指标，改变政府部门“临时性”创新、“应付性”创新的现象，提高政府创新的制度化水平，促进政府创新的持续应用和有效扩散。
　　四、结论
　　政府创新对于改善政府治理绩效具有十分重要的意义。然而，政府创新中存在的一系列问题直接影响着政府创新的质量和有效性。因此需要建立一个整体框架来系统考察这些问题，并通过主动、制度化和组织化的管理加以解决。本文首先分析了当前政府创新中存在的基本问题和关键因素；接着，依据政府创新的过程，将政府创新划分为创新发起、创新实施、创新应用和创新考核四个环节；然后围绕这四个环节，构建相应的政府创新激励机制、能力培养机制、成果应用机制和创新考核机制；最终形成政府创新管理的分析框架，如图1。
　　本文的初衷在于推进政府创新特别是政府创新管理的理论进展，推动政府创新的实践探索。当然，本文只是试图建构政府创新管理的一般性分析框架，对一些具体问题，如几项管理机制间的协调匹配等，还没有进行细致深入的分析，这也是本文的不足和后续研究的空间。
　　参考文献：
　　〔1〕郭小聪。中国地方政府制度创新的理论：作用与地位〔J〕。政治学研究，2000（1）
　　〔2〕俞可平。改革开放30年政府创新的若干经验教训〔J〕。国家行政学院学报，2008（3）
　　〔3〕乔耀章，芮国强。政府创新与政府自觉〔J〕。学术界，2002（4）
　　〔4〕俞可平。应当鼓励和推动什么样的政府创新对中国地方政府创新奖入围项目的评析〔J〕。河北学刊，2010，30（2）
　　〔5〕俞可平。论政府创新的若干基本问题〔J〕。文史哲，2005（4）
　　〔6〕何增科。地方政府创新，从政绩合法性走向政治合法性〔J〕。中国改革，2007（6）
　　〔7〕杨雪冬。陈雪莲。政府创新与政治发展〔M〕。北京：社会科学文献出版社，2011。
　　〔8〕陈家刚。地方政府创新与治理变迁中国地方政府创新案例的比较研究〔J〕。公共管理学报，2004，1（4）
　　〔9〕李景鹏。地方政府创新与政府体制改革〔J〕。北京行政学院学报，2007，（3）
　　〔10〕〔22〕曹伟。政府创新管理的制度建构：基于杭州实践的研究〔J〕。中国行政管理，2014（10）
　　〔11〕陈劲。创新管理赢得持续竞争优势〔J〕。北京：北京大学出版社，2009。26
　　〔12〕Brem，A。andVoigt，KI。IntegrationofmarketpullandtechnologypushinthecorporatefrontendandinnovationmanagementInsightsfromGermansoftwareindustry〔J〕。Technovation，2009，29（5）
　　〔13〕Birkenshaw，J，Hamel，GandMol，M。J。ManagementInnovation〔J〕。AcademyofManagementReview。2008，33（4）
　　〔14〕Hansen，M。Birkinshaw，J。（2007）。TheInnovationValueChain。HarvardPressReview。Availableat：https：blog。itu。dkKMPE2008files200808theinnovationvaluechain。Accessed：28Feb2013。
　　〔15〕〔19〕MohrLB。Determinantsofinnovationinorganizations〔J〕。TheAmericanPoliticalScienceReview，1969，63（1）
　　〔16〕JeraldHageandMichaelAiken。ProgramChangeandOrganizationalProperties：AComparativeAnalysis〔J〕。AmericanJournalofSociology，1967，3（72）
　　〔17〕KabterRM。Whenathousandflowersbloom：Structural，collective，andsocialconditionsforinnovationinorganizations〔J〕。ResearchinOrganizationalBehavior，1988（10）
　　〔18〕EMansfield。TheProductionandApplicationofNewIndustrialTechnology〔M〕。NewYork：Norton，1977
　　〔20〕高新军。地方政府创新缘何难持续以重庆市开县麻柳乡为例〔J〕。中国改革，2008（5）
　　〔21〕马亮。府际关系与政府创新扩散：一个文献综述〔J〕。甘肃行政学院学报，2011（6）
　　〔〕基金项目：国家社会科学基金重大项目《反腐败法治化与科学的权力结构和运行机制研究》（编号14ZDA016）；国家社科基金青年项目《西部乡镇治理体系与治理能力现代化实证研究》（编号14CSH009）
　　作者：陈永杰，浙江大学公共管理学院博士研究生，杭州310027；曹伟，复旦大学政治学博士后流动站在职博士后，浙江省社会主义学院讲师，杭州311121。
　　原载《中国行政管理》2016年第2期