任剑涛：道歉、官员问责制与伦理政治

　　官员们因为失职失误而道歉的事情似乎越来越多了。从报端、从杂志、从电台、从电视等各类传媒上面，我们时不时都会读到或看到这样的报道：某地的官员因为自己决策导致了经济利益的损失，他向当地民众道歉。或者官员因为没有预测到决策的后果，引起了群众的恐慌，为此他在接受传媒采访时公开道歉。又或者官员没有能够尽到管理责任，使得不符合常规的事情发生了，他诚恳地向民众致歉。或者因为官员的失职造成了重大的意外事故，给社会经济发展与公共安全带来重大损失，他万分痛悔地向公众道歉。甚至官员们在没有出现任何事故的情况下，也会为自己没有很好地履行职务，从而没有实现“为官一任，造福一方”，也主动地向他治下的民众道歉。
　　对于官员们的道歉行为，人们心理上大致会有两种反映。一方面，官员们对于自己的失职失误行为，有愧对公众的反映，不能不说是一个值得肯定的事情。相对于以前的官员失职失误之后仅仅以“交学费”为理由就自我原谅了的状况，那不能不说道歉的官员对于自己握权后面的责任有了自觉。另一方面，面对官员的道歉，我们一定会处于非常感动的心理状态。一个人做事没有到位，他对此心怀愧疚，以满心的歉意出现在你的面前，你焉有不感动之理。这是我们愿意原谅失职失误的官员们的心理动力。就这两个方面来讲，道歉官员的道歉行为，实在是具有正面的价值的。
　　但失职失误官员的道歉还有值得分析的深层含义。从某种意义上讲，分析这类举动可以帮助我们观察中国的官宦状态、制度结构和政治文化。
　　先从道歉官员的道歉上来看。他们的道歉，当然是对于自己失职失误行为的内心愧疚、外部负面影响的内在检讨的公开表现。直接就道歉行为来讲，自然都值得尊重。但是，道歉从心理动机上讲可以区分为真诚的、虚伪的，从行为动力上来讲可以区分为主动的、被动的，从目的上可以区分为承担的、开脱的，从后果上讲可以区分为可以补救的、无可挽回的。真诚的、主动的、承担的、补救的道歉行为，当然值得肯定和赞扬。而虚伪的、被动的、开脱的、了结的道歉行为，就足以引起我们的警惕了。
　　恰恰道歉官员的行为往往由前一方面的积极面掩盖了后一方面的消极面。我们常常将道歉官员的行为作为单纯的道德化行为对待，将他们的道德动机作为评价他们的道歉行为的唯一依据，从而对于他们的道歉行为表现出非常大度的宽容、理解气量。这样导致的结果常常是，道歉的官员在道歉之后的工作中照样出现为之道歉的失职和失误。而同类的官员更难得吸取道歉官员的教训，避免同样的失职与失误。我们于是碰到官员们反复为同类的事情道歉的尴尬。以致于我们对于官员的道歉都处于麻木的状态了。这个时候，道歉的官员反复地重复那几句不咸不淡的道歉话语：诸如对不起人民的信任、有愧于党的重托、辜负了组织的期待等等。而我们也就在简单的降级、降职、降薪中忍受道歉官员的失职失误。甚至在理解官员失职失误是由于“人非圣贤，孰能无过”的基础上，忍受官员继续手握大权，随意地配置资源。就此而言，道歉就走向了取得公众谅解和避免失误的反面，变成了对于官员用权失职失误的道德矫饰了。久而久之，我们就会走向一个看重道歉官员的眼泪、道歉官员凝重的神色、道歉官员展望没有失职失误未来的华丽辞藻，而不追究道歉官员应当克尽的职责，应当承担的公共责任的地步。这就是道歉的异化了：道歉仅仅具有形式上的修饰作用，不具有实质上的矫正价值。
　　要想使失职失误官员的道歉具有实质性的行为矫正价值，就不能让道歉仅仅成为修饰性的行为。区分两种道歉类型，保证道歉是真诚的、主动的、承担的、补救的，而不是流于虚伪的、被动的、开脱的、了结的，必须建立起一套有效约束官员的责任规则，以及保证官员落实这些责任的责任追究机制。相比较而言，面对官员的失职失误，我们宁愿关注官员受到什么样的处分，从而显示官员不是仅仅享受权力，而且还担负与权力相一致的责任；而不愿意面对官员的道歉，心下一软，原谅了事。对于我们中国这样一个资源有限、限权乏力的国家来讲，这是关乎官员工作有效性、制度安排合理化、政治生活现代化的重要事情。官员问责制的建立问题就此浮现出来。
　　官员问责制的建立，是现代社会特有的事件。在古典社会里，确实也有官员问责这码事。但是对官员的问责，主要是由授予官员权力的上司来担当的。问责所问出来的责任，通常也只是对于上司是否尽忠的责任，绝对问不出来对于公众所承担的公共责任是否落实的责任问题。古典式的问责，问的是对于授权的上司的政治忠诚，问的不是与权力对等的公共责任。因此，即使在行使权力中有明显的失职失误，只要对于授权上司无比忠诚，他就不会有太大的权力威胁。这种问责，也就不可能是制度化的。问责就几乎完全流于忠诚感的显示强度考问了。并且因为不是制度化的，问责的随意性很强。只要授权上司对下级官员的政治忠诚有了怀疑，他就会处于问责的权力危机中。解决官员问责的制度安排，是现代社会的一大成就。这首先要归功于现代社会解决好了官员权力来源的难题这一政治成就。在现代社会中，权力被认定是公共的东西。谁也不能将权力私有。谁想掌握权力，首先必须经过合法的公共、公正、公平、公开的程序来获取。因此，公权公用是天经地义的政治准则。谁握有权柄，谁就得履行相应的公共责任。而且履行这种责任，不是就履行者的动机来衡量的，而是就履行者的工作结果来判断的。对于失职失误官员责任的追究，因此就不是一个简单地以党和人民给了官员权力、官员应当对得起党和人民的道义原则来大而化之地处理的问题。官员问责制度的现代性特质，不在问责还是不问责，而在于官员问责的系统、清晰、明确、准确的一定之规的建立。
　　因此，现代官员问责制度既走出了传统官员问责的道德动机拷问、政治忠诚追究主导的局面，又走出了含糊其辞地强调官员必须承担责任因此极易将问责演变为诿过于人的困境。而且建立起了一套官员问责的制度体系。这一体系，不谈它的技术结构和操作细节，就其大意来讲，注重三个环环相扣的环节。一个环节是官员就层级安排划分的大小不等的责任机制。在这种安排中，责任既不能从上级转移到下级，也不能从下级追究到上级。换言之，在前者，责任不能缩小；在后者，责任不能扩大。另一个环节是同职级官员的责任有一个清晰的划分，按照各自的决策权力大小和职权分配状态履行相应的责任，不能诿过于人，也不能自愿承担不属于自己的责任。在前者，责任不能转移；在后者，责任不能自毁。再一个环节是官员的责任清楚地区分为法律的、社会的、组织的和道德的诸种责任形式，各种责任形式不能替代，即各种责任既不能降低，也不能升级。只能限定在责任与失职失误相对等的范围里。这可以描述诿两个相互写照的状态：一方面，应该承担法律责任的，绝对不能以面对公众的道歉来了事。应该承担公众责任的，不能以组织内部的检讨来应付。应该承担组织内部责任的，不能以道德的自我反省来替换。另一方面，应该以道德的自我反省来挽救的，不能以轻率的诿过于人来逃避。当然，反过来推论也不成立。仅仅在道德的反省层面就足以警醒官员的，不用组织内部的处理来升级对付。能够在组织内部处理并且不导致公共危害的责任，也不用上升到社会大众层面来渲染。限定在公众致歉的范围里就可以将责任坐实的，就不用启动法律的程序来惩罚。再前者，降低处理强度，并不是与人为善，而是瓦解领导责任意识；在后者，升级处理并不是严格要求，而是无限上纲，影响领导积极履行职责。只有建立在有效的官员问责制度基础上的道歉，才会是具有真实价值的道歉。这种道歉才能真正成为避免不断道歉，不断出现同样责任事故的道歉悖论的机制。也才能使道歉成为不断驱动官员责任意识和责任行为的动力。
　　可是我们还会发现，在我们今天面对的官员道歉事件中，往往并没有显示出职位、职权、职责的一致性基础上的现代问责制度的基本精神。这里有几种情况值得注意：一种情况是，领导人的道歉，可能根本就不是因为他有什么直接的责任问题，而是因为他位高权重，良心萌动，对于八杆子打不着的责任主动承担，深刻反省。他们满面的泪水、动人的话语，使我们对曾经出现的、甚至不断出现的责任事故，加以谅解。另一种情况是，领导人的道歉，是升级式的道歉，一个本来没有太大的公共影响的责任事故，领导人现身电视、显声电台，沉痛检讨、深刻反省，似乎故意要显示自己有多么强的责任意识和多么重的担当意识。再一种情况是，领导人承担责任刻意将责任做大来承担，即将道德责任升级为组织责任，将组织责任升级为社会责任，将社会责任升级为法律责任，以主动要求更为加强的惩罚来显现自己的责任担当理念。这些情况中的道歉，道歉内涵的责任承担意识，与那种诿过于人的推卸责任的道歉，恰好构成为道歉的两个极端：诿过的道歉与罪己的道歉。诿过的道歉当然可恶。但是诿过的道歉是人们相对容易识别的。罪己的道歉并不见得就是可爱的。因为罪己的道歉常常掩盖了真正的责任问题。第一种情况中领导人对责任的大包大揽，无疑使实际的责任人成功地逃避了责任。第二种情况中领导人对责任的故意扩大，造成了实际责任的边界模糊，使责任感的重要超过了责任承担的重要。第三种情况中领导人对责任的强度提升，必然使责任与权力的对应关系瓦解，现代领导问责制度的建立就会遭遇障碍。可见，流行于责任事故频频发生的当今中国的罪己式的道歉，并不是使领导人真正承担起责任来的有效选择。
　　治理诿过式的道歉与罪己式的道歉，对于今天的中国建立起真正具有现代价值的官员问责制度，具有同样的意义。而考察中国的官员道歉传统，我们会发现，罪己式的道歉是堪称主流的行政伦理行为范式。之所以会显现出这一定势，就是因为我们的政治行政传统乃是显见的伦理政治传统。在伦理政治传统中，由于我们没有建立起追究权力合法来源的制度，“打天下者坐天下”的权力逻辑，构成为我们面对权力的不二法门。于是，我们最多只能期待官员们良心发现，能够自觉履行责任。正是在这种社会政治文化氛围中，经过长期理论能量聚集的儒家伦理政治思想家们，阐释了一套伦理政治的责任“追究”理念。这里之所以给“追究”二字打上引号，就是想强调伦理政治传统中官员的问责，一方面在被动的界面上主要依靠皇帝个人的权力支配，另一方面更为主要的是依赖于官员在主动的界面上表现出的道德化的责任感。被动的界面不是作为伦理家的儒家思想家们关注的焦点。那主要是实际操作的中国古代政治的运作显现出来的，并不具有政治伦理的理论形态。主动的界面上官员们的责任自觉，是儒家伦理政治理论关注的焦点。在儒家的政治行政伦理建构中，基点就是人的道德良心。善心与仁政的勾连，使儒家思想家很顺当地将罪己式的道歉放置到问责的首要位置。从这一基点出发，儒家着重将皇帝塑造成为一个政治权力与道德榜样合而为一的完美典范。皇帝既以道德化的眼光对待自己的最高政治权力，又以政治化的手段提倡宽以待民的德化规范。两者高度扣合，就促成了官员问责的道德化定势。遇见责任问题，皇帝首先下“罪己诏”，大包大揽式的道歉就形成于斯。而官员习见皇帝主动罪己，也就形成惯性的反省意识，习惯将自己的责任看大看重。一旦官员都走在主动担当责任的大道上的时候，缺乏制约权力的制度力量感的贫民百姓，也就只好对“严于律己”的官员们表示认同了。在这样的社会政治传统中，在这样的行政过程中，没有实际的问责制度安排，只有道德化的责任愿望，就逐渐成为政治行政伦理的主流规范范式。清楚了这一点，我们不会奇怪，在中国往古今来的政治行政伦理实践中，为什么官员总是习惯于以罪己的道德表态来表现自己在出现责任问题时的道歉之歉意，但是责任的流失与罪己的道歉相形而在。因此需要指出，罪己式的道歉中道歉的姿态意义远远大于道歉的实际作用。甚至罪己式的道歉造成了官员们撇开责任的专注的道德表演。道歉就成为官员掩饰自己责任问题的例行公事，成为官员撇开责任的道德工具了。这样道歉就不仅是不道德的，而且是伪善的。
　　回过头来再看看我们今天怎么认识官员们的道歉，我们就会意识到，我们既不能简单相信道歉的官员们，也不能简单怀疑道歉的官员们，这都是缺乏理性基础的对待道歉的态度。面对道歉官员，我们应当注意的是：
　　第一，具有真实意义的道歉，是建立在现代官员问责制度的基础上的道歉。现代官员问责制度的三大基本要素，是我们衡量一个道歉官员道歉真假的判断基准。我们不能面对道歉官员除了感动还是感动。我们应当具有以现代官员问责制度来评价官员履行责任的理性能力。从而面对道歉官员拿准我们的要求尺度。
　　第二，具有实际价值的道歉，是法理政治制度中的道歉而不是伦理政治中的道歉。我们不否认伦理政治中的官员自觉的责任意识，以及这以责任意识驱动的道歉所具有的积极意义与时代价值。但是，官员承担责任、尤其是面对失职失误的责任进行的道歉，必须是法制安排到位，以法治理基础上责任明确无误的时候的权力与责任对等的道歉，符合不夸大不缩小的道歉原则，符合不诿过不罪己的道歉规范。
　　第三，具有现代特质的道歉，是边界清晰的道歉而不是边界模糊的道歉。我们得明确把握住一个原则，一个失职失误的官员的道歉，必须是在道德责任感驱动下的对于自己应当承担的或直接或间接、或法律或社会、或组织或伦理、或巨大或细微、或轻微或重大的责任的准确担负，那种含糊而沉痛的道歉，是没有实际意义的。
　　只有这样，道歉才会成为官员有效问责的动力，才不至于成为官员、官僚阶层自我矫饰的工具。