毛寿龙：走出“群天下”的治理结构

　　2016年新年到了，每到新年，我们都有必要总结一下过去，并展望一下未来。实际上人类社会发展到今天，再新的新年期许，也新不到哪儿去。我最喜欢的期许是《礼记礼运》里所说的：“大道之行也，天下为公，选贤与能，讲信修睦。故人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏、寡、孤、独、废疾者皆有所养，男有分，女有归。货恶其弃于地也，不必藏于己；力恶其不出于身也，不必为己。是故谋闭而不兴，盗窃乱贼而不作，故外户而不闭，是谓大同。”
　　不过，这个期许是战国或秦汉之际的人做的。可惜的是，虽然很多人都会背诵，但它到今天似乎都没有很好地实现。有一位学者说，我们每年都有期许，但是很多期许并没有实现，年年许愿年年失望，所以新年还是不期许、不许愿。
　　我也这样想。因为去年2015年新年期许，我说了一个周召共和的事，后来发现2015年周厉王的事似乎的确实发生了。我的美好愿望没有发生，但相反的事情却发生了。有比如说比特币，我说它好，它就崩盘了。我说2015年股市超级棒，但很快就股灾了。2016年我说股市会稍微好一点，但刚几天就直接就熔断了。所以，我特别喜欢那位学者，因为他今年不许愿，不期许，我非常有共鸣。
　　我还喜欢经济学家莫志宏，因为她的名字特别好，莫志宏志向不要宏大。很多人的志向很宏大，比如要为自由民主宪政而奋斗，而牺牲。像谭嗣同，执意要流血、牺牲，能跑也不跑，结果流血了，牺牲了，志向依然是志向，中国也没有变得更好一些。
　　从历史来看，靠流血、牺牲，结果只是流血和牺牲，的确没有什么意义。最近的流行小说《饥饿游戏》里，无论是统治的斯诺总统还是反抗军，都在流血，但自由民主宪政依然遥遥无期。有人要为远大的志向流血牺牲，要去实现美好的愿望，这很好，但现实的残酷性在于，这不仅无益，而且有害。因为自由的核心是，自由是用来捍卫和扩张的，而不是用来牺牲的。
　　我们如何理解一个问题：我们想要的美好的东西，但为什么无论如何努力，就是得不到的？如果说因为不努力而没实现还好说，但很多美好的愿望其实是几千年前就有的，一直到现在，一直有很多人在奋斗，甚至流血牺牲，但为什么没有实现？尤其是在中国实现不了，既使一下子实现了，但不一会儿直接就“熔断”了。公元前841年是如此，几千年后，似乎依然如此。
　　公元前841年，周厉王很残暴，不让人妄议朝政，人们见面只好以目示意，不开口。结果国人受不了，把周厉王赶跑了，把周公召公请来，终于实现了言论自由。但这个成果不久就失去了。此后有时好，有时坏，一直到2015年，国人也没有获得理想中的言论自由。说几句话，就可能因言获罪。你去开个会，就有人给你打电话，最好不要去开。你写个文章，被告知不能发表。你要开个会，你会被告知最好不要在这儿开。你去宾馆开，宾馆告诉你“你懂的”，会议室都订出去了。你如果有境外资助，会被查询你是不是拿某某机构的钱了。“你最好不要和谁谁往来。你最好不要说什么。这个人敏感。这个话题也超级敏感。你懂的。你那么聪明，最好能够好好的一直工作到退休。”这些都让人怀疑，我们是不是穿越到周厉王时代去了。
　　2015年也有很好的东西，比如《华尔街日报》总结，去年全世界的股市业绩都不好，华尔街自2008年以来，就属2015年表现最差，但中国最好。2015年中国的股市的确好，市值一下子从5万亿美元涨到了10多万亿美元，变成世界第二大股票市场，但一个股灾过来，又回到世界第三去了。2015年的GDP也一样。中国经济高速增长，GDP世界第二，中国人似乎很有钱，到处去挥金如土。但现在离岸人民币市场正在和股市一样被做空，如果这个势头2016年继续下去，美元猛升值，人民币猛贬值，GDP也有可能像股市那样坐过山车。这说明，虽然我们现在自认为很有钱，但是金融市场瞬息万变，现在的挥金如土很可能变成惜土如金。
　　为什么这样？如何解释这些现象？有很多解读。我个人想从治理之道的角度挖一挖，从秩序的眼光看一看，从历史的角度透一透。
　　从秩序的角度来看，中国历史上，核心的治理之道，实际上是由兵形成的。兵的治理之道是单中心、身份、等级、命令体系，这样的治理之道有利于确保兵在作战中的胜利。对于商人，则应该是多中心扁平化的，不需要固定身份的治理之道，这样的治理结构有利于商人赚钱。人的治理结构多种多样，没有固定的形式，这样的治理之道，才是人道。但现在，商人、学者的治理结构，都或多或少地在往兵的治理结构靠拢。
　　商人是市场治理结构的核心人物，应该是崇尚自由，不注重身份等级的，但我们如今看到的很多商人，很多企业家，都希望自己有一点级别。他们都努力地争一个身份、地位，经常拿局级、部级，甚至常委级的用车、住房和医疗标准来比对自己的理想。学者也是如此。过去是秀才、举人、状元，现在则是院士、一级教授、特聘教授、二级教授，甚至拿科研教学机构的行政官员的级别来衡量自己的成功，副部级、司局级还是处级，以此为成功的标准，到哪儿都按照这个级别来排排队，分果果。总的来说，现在不管是商人、“秀才“还是其他人，都在拿兵的等级在衡量自己，来确定自己的人生目标和职业规划，来衡量自己的成功，来横向比较，到底谁过得好。
　　在古代，从治理结构上来讲，中国有两个治理结构，一个是“家天下”，一个是“公天下”。“家天下”是世袭制，大同社会则是中国古代的最高理想，不实行身份制、世袭制。有学者主张废除户籍制度，但为什么中国从改革开放以来，一直废除不了户籍制度，从治理结构上来说，是因为中国是“家天下”和“公天下”之间的一个社会，一个“群天下”的社会，每一群人都有一个生活等级：干部有身份，城市户口有身份，现在又搞居住证，又搞暂住证，又多了两个身份。现在股市也这样：上市公司一个群体，创业板一个群体，新三板又一个群体，非上市股份可以场外交易的又是一拨。教育系统也是如此：“985”一拨，“211”一拨，不入流的学校又一拨。本来是学校分群，后来发展到学生也分群，本科不是“985”、“211”，别想去某些地方就业。你会发现任何一个地方，都可以群分，一直是“家天下”，或者“群天下”，无论如何都走不到“公天下”。
　　从政府改革的角度来看，改革开放以来，中国政府非常努力地改革，出了那么多文件，包括那么多官员精简，包括出入境管理部门，现在过关的时候对你多么文明礼貌，双手递上来，而且还给你按一下“满意不满意”，全世界的出入境就中国最文明了（当然中国的车检超级不文明）。我做过很多课题，到全国去调研，全国的地方政府有很多创新，包括2015年也有很多的改革。2015年可以说是综合改革开局之年，法治政府发展很关键的一年。
　　但是，经过那么多的努力，为什么宪法中的权力清单还是没有什么用的。这可是法学家搞出来，吸取了世界各国的经验的。去年开始，中央所有的部门都在搞权力清单，很具体的一项项权力清单搞出来，还搞成权力责任清单。比如说环保部，环保部有一个约谈权，他们就琢磨着，如果“约谈”没有成功，有没有责任？政府在努力，每一个很细的权力都要搞程序。
　　应该说全世界的政府都没有做得那么好，即使美国也是如此，没听说政府每一个部门都可以列出所有的具体权力和责任，以及具体的程序。2015年权力清单改革，中央完成了，现在地方省级也差不多完成，省级以下每一级地方政府都在做，连村都搞了，如浙江宁海县几个村的36项权力清单改革做得非常好，获得了各方面的好评，应该能够记入历史。宁海附近的奉化市也做的不错，执法体制的三个体系相互鼎力制衡。我们的调研还发现，各地政府还在搞各种各样“互联网”的政府改革，力图提高执行力和公信力。在执行力方面，去年政府搞了很多督查，2016年1月6号国务院常务会议也在做督查，看民生的钱有没有花下去，去年为此处理了50多起官员不作为，今年一开年就处理了150多个官员。这对于治理慵懒不作为，应该是很有效的。
　　在廉洁政府方面，动静更是大得不得了。不用说抓了“大老虎”、“小苍蝇”，甚至我们认为很廉洁的人，如仇和，最后都被认为有问题抓进去了。甚至我认识的我觉得工作上很能干的地方官员，也抓进去不少。这说明，只要有小问题，即使有大功劳，也同样会被抓起来。廉政建设能够做到这一步，中纪委夜以继日，日理万机，的确辛苦了。
　　总的来讲，我们不能说政府不努力，而应该说非常努力。但是从微信等平台来看，政府改革的口碑并不好，卖力不叫好。更重要的是政府努力的效果不确定，这个很麻烦。从中央层面来看，行政编制虽然减少了，但编外人员似乎一直在突破。警察编制就是个例子，好多地方协警超过了警察。政府序列的机构虽然减少了，但同样是高级别的事业编制机构和企业机构，数量加起来并不比精简前少。领导编制虽然少了，但同样待遇的人却多了。从地方层面来看，30多年来，地方政府的改革很不稳定，往往领导一变，创新就结束了。
　　举个例子，我朋友在山西2008年开始推对纳税人的服务流程改革：两个示范操作，两本操作手册，一本纳税人用，一本税务人员用，很简单，很实用，纳税流程还按照信息化要求进行了流程再造。我们还为此写了本书。这项改革2013年还在推，2014年当地领导说中央已经有新的指示了，我们这个就不推了。当时很多已经做起来了，做得很好，节约了纳税人大量的时间，但最后还是停了。我们现在想方设法地想把它改头换面重新推动起来，但估计有很大的难度。
　　那么，为什么很努力，很辛苦，还口碑不好，效果还不好，或者好了就出现不确定性呢？从秩序和治理的角度来解释，可以说清楚核心的问题。因为很多问题，都有类似的逻辑。比如我们的政府有宪法，这是根本大法，要依宪治国，但是实践中很容易无宪。各国的经验是，宪法很难修改。我们的宪法，小平同志讲不要乱修改，1982年宪法的确修改不多，但问题不是修改多不多的问题，稳定不稳定的问题，而是实际上没怎么用的问题。
　　行政审批制度改革也是如此。从2003年开始，法学家弄出了一个行政许可法，理论上有用，但实际上不是很好用。现在李克强总理比较重视行政审批制度改革，要求依据行政许可法，把非许可的行政审批去掉，但这已经是行政许可法制定多年之后的事情了。而且到底能不能去掉，也是一个很大的未知数。因为行政审批，很容易通过所谓的“管理”、“服务”等说法，改头换面，摇身一变，可能让企业更难受。经过十多年的努力，虽然去掉了大部分的行政审批权，但实践当中各种“奇葩审批”依然很多，这背后的治理结构应该是一个原因。
　　现在妄议是热点话题。在古代中国，大臣对国王只能是尊敬，只能妄仪，而不能妄议。不妄议，也就是不能说国王的坏话，妄仪就是一听说国王有什么坏事，赶紧把它藏起来。但官员之间是可以妄议的，这在明朝很明显。中国历史上，皇权实际上是非常小心的，只是让大臣吵，妄议来妄议去，妄议得明白了，再经过一道道程序保险无误，才下圣旨。我看昨天网上传的，说几个人开一个会，北京要单双日限行。这个很奇怪，那么大的事，几个人开一个会就要出台，看起来很有效，但其实在治理之道上很容易损害政府的决策力和公信力。几个人开一个会政策就出来了，这在皇权专制的古代也不是这么干的。古代的国王是非常小心的，金口玉言，绝对不会随便开一个会就把已有的“礼”废掉。
　　当然，在古代，虽然很小心，“妄议”还是导致了非常激烈的内在冲突，包括国王和大臣的冲突，大臣和大臣之间的冲突。国王和大臣的冲突，导致了大权旁落，国将不国。大臣之间的冲突，形成了朋党政治。
　　现在看来，只有西方国家找到了一个避免冲突的办法，那就是找到一个地方，在那里，不存在任何妄议。这就是议会。在议会里，每个人都可以畅所欲言，
　　根据规则议事，每个人都代表自己，任何人说完话，都不必承担责任。最后根据规则投票决定。一次只针对一个事情表决。在过渡时期，则让国王扮演礼仪性角色，国王不发言，不做实质性的干预，大家也不得妄议国王，其实也不必妄议，只要尊重就行。
　　这一新的体制，实现了新的治理之道。每一个公共单位，都有一个议事会，每一级政府也有议会，相互之间互不隶属。命令控制机制仅限于军队和行政，而不存在于经济、社会和政治领域。慢慢的，议事会包容了一切力量，大家都不必诉诸刀剑，也不必诉诸真理，只要诉诸议事，在议事的规则里寻找和谐，寻找大同，寻求共识。这样的治理结构，再加上民主选举的议员，就构成了议会政治。这个过程在西方首先发生于英国和美国，而后发展到整个欧洲。
　　我们发现只要实行议事会制度的地方，“家天下”和“群天下”就会局限在很小的范围内，“公天下”就很容易实现。言论自由权就有了一个公共的制度空间，也有了一个治理结构的支撑。虽然言论自由有时也会对别人造成损害，但有了这个空间，这个损害是可控的。西方的绝对主义国家，传统上行政集权的国家，搞好了议事会制度，其绝对主义的治理之道，其行政集权的祸害，就降低到了最低的限度，单一制国家和联邦制国家，都成了地方多层次治理的国家。政治一开明，领土纷争就急剧下降，国家之间的战争就大体消失，国家之间反而出现了更多的合作。上下级关系肯定是多中心的，绝对不会说上级以下的各层下级只有服从，当然也不会说来一个有身份的人就把事改了。
　　行政的多中心和议会的多中心，有一个公共的空间可以有比较好的结果，这个公共空间就是公共的治理，具体的体现就是议事会政治。现在东亚国家和地区，包括日本和韩国，甚至是台湾地区，现在越来越民主，政治越来越开明，过去战争的危险越来越小，领土纷争虽然有，但开始倾向于搁置，顶多打打口水仗，而不是诉诸战争。
　　不用说国家大事，即使我们身边的小事，也是如此。比如现在很多小区都成立了业委会。因为有等级制的传统，业委会选出来之后，业委会主任就成了小区的首长，业委会一旦分出等级，主任干活积极，小区就好，主任懒政，小区就不好。主任掌握大权，副主任就消极怠工。业委会开会，如果一切听主任的，就和谐，如果有人妄议，业委会不和，小区就瘫痪了。而业委会如果非常能干，一切行动听主任，不许委员有任何妄议，而且个个精明强干，小区会治理得非常好。但是相关的问题也出来了，四、五年内保持和谐，但九、十年就可能出现矛盾，出现大的冲突，一旦冲突发生，小区的管理就陷入了问题。即使不出问题，业委会会形成一个严格的身份等级结构，在其周围会形成一个与其关系密切的业主群体，还有一个比较疏远的群体，于是形成“群天下”的局面。业委会行事很秘密，让小区对其有无限的遐想空间，短暂的信任，慢慢变成不信任。业委会很容易出现腐败，比如自己不交物业费，不交停车费，和物业公司沆瀣一气，物业公司定期给其上供购物卡，过年过节出去玩等。大的甚至挪用大修基金。一个小区一旦有了这个治理的传统，就会陷入“群天下”的陷阱。就像现在的我们一样。
　　要解决小区“群天下”的问题，就要让其真正走入公共治理的轨道。托克维尔所介绍的美国新英格兰的经验是：行政分权，政府集权，同时有一个很好的议事规则和习惯。也就是说，小区业委会主任不能说了算，其治理的核心应该是一个议事会，而行政性的业委会，则不一定要有个一把手。如果小区的治理最后落在了一把手手里，小区的命运就没有掌握在业主手里，而是落入了一把手手里，一把手积极能干，小区就好，一把手不能干，小区就差，而其背后则是很差的治理结构。
　　正是因为这个原因，虽然我们很努力，甚至有很多人流血牺牲，但我们并没有实现“公天下”，虽然一定程度上走出了“家天下”，但依然陷落在“群天下”的治理结构里。要从“群天下”里走出来，进入公共治理的结构，实现真正的“公天下”，我们就需要理解，议事结构是关键。对于小区治理是如此，对于政府改革和整个国家也同样是如此。
　　所以，2016年，我还是要有期许，那就是，我们真正关注议事结构的成长，关注议事能力的培养，从而在结构上解决问题。
　　（毛寿龙是中国人民大学公共管理学院教授、公共政策研究院执行副院长。本文为作者2016年1月8日在天则经济研究所中评网主办的2016“新年期许”论坛的演讲整理稿。作者授权FT中文网发表，发表时有删节和修改。标题为编者所取，原标题为《政府改革的治理维度》。