卢洪友：环境基本公共服务的供给与分享供求矛盾及化解路径

　　摘要：我国环境基本公共服务供给与分享，长期存在着供给水平低、均等化水平低、城乡分割等突出问题，其根源在于制度安排存在缺陷。环境基本公共服务均等化是一个艰巨、复杂而漫长的过程，将伴随我国城镇化、工业化的整个进程。在均等化起步阶段，应通过制度创新，着力解决基本公共服务与公民权利及政府责任“挂钩”，以及与地方财政能力和居民身份“脱钩”问题。
　　关键词：环境基本公共服务供求矛盾均等化制度路径
　　环境正义与环境基本公共服务
　　环境风险的公平分配与环境基本公共服务的公平分享，是环境正义的本质要求。换言之，环境正义既要求所有人都平等地拥有享受清洁环境而不遭受环境伤害的权利，也要求所有人都承担与环境保护相对称的义务。然而，中国的情况却并非如此：在环境风险分配上，垃圾处理场、高污染工厂等往往不成比例地建在农村地区特别是穷乡僻壤，以及低收入群体或者弱势群体占多数的地区；在环境基本公共服务上，无论是供给数量、质量，还是方便可及程度，在地区之间、城乡之间以及不同社会群体之间都存在巨大差距。
　　环境破坏几乎总是最沉重地打击那些生活贫困的人们。以空气污染为例，尽管一般认为空气污染主要是工业国的问题，但是超过90的死亡则发生在发展中国家；尽管一般认为空气污染主要影响城镇，但是超过23的相关死亡发生在农村地区（联合国开发计划署，1998）。在中国，政府环境公报（2010）显示，在城市环境有所改善的同时，由于乡镇企业发展和城市污染转移等原因，环境污染不断向农村扩散，造成农村环境状况不断恶化。环境公共政策必须以给予所有人尊重和正义为基础，不得有任何形式的歧视和偏见（PeopleofColorEnvironmentalLeadershipSummit，1991）。简言之，推进环境基本公共服务均等化，从某种意义上是弱势群体天赋环境权的一种“正当回归”。
　　包括环境在内的各种基本公共服务，是满足人的基本尊严需要的共同性条件，应该与公民的生存权、发展权、环境权等紧紧“挂钩”，而不应以户籍、职业、居住地的不同以及居民收入及消费水平的强弱而分轩轾。我国基本公共服务在地区间、城乡间以及不同社会群体间错综复杂的非均等供求制度安排，从根本上说，是“挂钩”错位所致。基于这样的认识，我们可将环境基本公共服务的内涵界定为：政府一视同仁地为全体公民大致均等化提供、由全体公民大致均等化分享环境基本公共服务的一种制度安排。
　　环境基本公共服务的外延是动态变化的，不同国家以及同一国家的不同经济社会发展阶段，环境基本公共服务的外延都是不尽相同的。在我国均等化起步阶段，需要确定进入均等化的环境基本公共服务“品目”，并对各个环境基本公共服务项目设定中央政府“兜底”的数量大致相同、质量大致相近、可及程度大致相当的最低供给标准。因此，在外延上，应该把污水及垃圾等环境治理服务、环境监测与评估服务、环境监管服务、环境应急服务、环境信息服务以及环境公共设施等作为基本公共服务的重要领域，加大投入，全面推进乡（镇）、村环境公共基础设施建设和监管能力建设，积极推动各项环境基础设施、环境保护管理工作向农村延伸和辐射，做到全覆盖，使不同地区、不同阶层逐步享有基本均等的环境公共服务。
　　我国环境基本公共服务的供求矛盾
　　环境基本公共服务供给水平低。从供给水平看，我国环境保护投入长期不足，环保性财政支出总量和占比一直较低，历史欠账较大，农村环保支出欠账更大。2011年，我国环保支出2640亿元，仅占财政支出的2。4，且增长呈放缓趋势。
　　在农村，生活垃圾、污水等主要靠大自然自身净化。一方面，随着农村生产方式和生活方式的变化，消费结构的升级，农村环境的自我净化能力不断下降，农村普遍面临生活污染、面源污染以及工业污染和城市污染向农村转移加剧等突出的环境问题；另一方面，在我国城镇化、工业化进程中，政府财政对环境保护的投入长期欠账，并采取向城市倾斜政策，农村环境基本公共服务投入不足，全国4万多个乡镇、约60万个行政村，大部分没有环境基础设施，农村饮用水水源地水质达标比例仅为59，农村仍有8000多万人饮水不安全，13的县城没有污水处理设施，污水处理率不足50。随着环境污染由城市向农村、由发达地区向欠发达地区转移，在因环境问题而产生的冲突中，以农民为主体的环境群体性事件大幅度增加。有能力避开环境污染的与没能力避开环境污染的形成新的两极分化，这是社会经济地位在环境风险分配以及环境基本公共服务分享中的反映。其中，在环境风险分配领域，环境污染的最大受害者是作为弱势产业的农业和弱势群体的农民。
　　在城市，工业企业相对集中，而且粗放式经营，高资源能源消耗、低土地成本和低劳动力成本，经济发展付出了巨大的环境代价。以空气质量为例，2013年1月，全国各地持续发生雾霾天气，其中，北京一个月的雾霾天气达到25天，1月12日北京的PM2。5指数濒临“爆表”，空气质量达持续六级严重污染；1月29日，全国灰霾面积超100万平方公里，中央气象台在大雾预警之外，同时发布霾蓝色预警信号。实际上，早在两年前，国家环境保护部部长周生贤在向全国人大常委会报告环境保护工作情况时就指出，2010年，全国17。2的城市空气质量未达到国家二级标准，主要是可吸入颗粒物浓度超标。珠三角、长三角、京津冀等区域性大气污染日益突出，广州、深圳、上海、南京、苏州、天津等大城市的灰霾天数已占全年的30至50。
　　环境基本公共服务均等化水平低。从环境基本公共服务供给看，环境基本公共服务在地区间、城乡间以及不同社会群体间都存在巨大差距。从地区看，发达地区被关停的高污染、高能耗企业，被欠发达地区以招商引资方式引入。在GDP、财政收入、招商引资等作为主要晋升激励指标的背景下，地方政府官员通常采取降低环保门槛及其他优惠政策等引进外资或新上项目；在环境基本公共服务方面，东部地区的天津、山东、浙江、北京等城镇生活污水处理率在78以上，而中西部地区的广西、贵州、湖南、海南、青海等不足40。从城乡看，越往基层环境基本公共服务供给水平越低，环境基本公共服务设施越差，其中农村最为薄弱。从社会群体看，在环境风险分配方面，污染转移使弱势群体成为环境灾害的主要承载者；在环境基本公共服务分享上，农村居民、进城务工人员、城中村居民等弱势群体所享用的环境基本公共服务数量不足、质量低、可及性差。
　　从环境基本公共服务需求看，城乡居民对环境基本公共服务的需求都非常迫切。我们对山东、广东、广西、湖北、湖南等9个省的城乡居民进行了入户问卷调查，结果显示，城乡居民对环境基本公共服务的满意度仅为26。7，有73。4的居民认为一般或者不满意；城乡居民对环境状况的客观评价也并不乐观，约有44。9的居民户认为所在地的环境综合状况较好或者很好，有55。1的居民户认为所在地的环境综合状况一般、较差或很差。分项目来看，最为不满意的是水质状况，只有18。3的居民户认为水质良好，大部分居民认为水质受到一定程度的污染，甚至有16。2的居民认为水质有较大污染或者重度污染；其次是空气质量状况，44。9的居民户认为空气状况为良，25。2的居民户认为轻微污染，6的居民认为重度污染；固体废弃物垃圾收运处理状况也不容乐观，39的居民户认为固体废弃物垃圾较多，14。8的居民户认为垃圾随处可见。在我们调查的包括义务教育、公共卫生、公共文化等9项基本公共服务中，城乡居民户对环境基本公共服务的需求仅次于义务教育和疾病预防，位居第三。其中，城市居民对环境基础设施、环境监测监管、城市污水处理的需求最为迫切；农村居民则对饮用水源保护、清洁饮用水设施、生活垃圾处理和环境设施的需求最为迫切。
　　环境基本公共服务供给与分享的“挂钩”错位制度缺陷。我国环境基本公共服务的制度安排，长期存在着两个“挂钩”错位：一是环境基本公共服务供给水平及生态文明建设状况，没有与地方政府责任及绩效考核紧密挂钩，而是与地方财政能力密切相关；二是环境基本公共服务分享，没有与公民基本权利挂钩，而是与公民的户籍、职业、居住地等群体性特征挂钩。从必保底线看，必须保障可靠的生态安全，有效防范环境风险，及时妥善处置突发资源环境事件和自然灾害，维护生态环境状况稳定，避免重大生态危机。从根本目的看，必须持续改善生态环境质量，让人民群众喝上干净的水、呼吸上新鲜的空气、吃上放心的食物。这充分表明，在建设生态文明的价值取向、长远目标、基本原则、主要途径和保障举措等方面，我们已经形成完整的认识成果，其核心就是人与自然和谐共生、经济社会与资源环境协调发展。但由于没有建立由中央政府承担兜底责任的国家供给标准及均等化转移支付制度，导致地区间环境基本公共服务投入水平、产出水平以及受益水平都存在巨大差距。因长期实行城乡分割分治的二元基本公共服务供给与分享制度，使得农村环境基本公共服务的生产成本不得不主要依靠基层政府、农村自治组织、农户来承担，导致农村环境基本公共服务供给数量不足、质量低下、可及性差、“三农”负担沉重、基层财政困难等一系列经济社会问题。
　　环境基本公共服务供给的激励约束不足。我国环境保护和生态文明建设缺乏内在激励约束机制，地方政府缺乏足够的动力调整产业结构，进行生态修复和污染防治，增强生态产品生产能力，因地制宜地发展绿色经济、循环经济，推动形成有利于保护生态环境的产业结构；同时，由于生态环境监测评估体系不健全，生态环境质量在政绩考核中的权重过低，官员晋升主要靠GDP，使得生态文明建设长期没有放到与经济建设同等重要的位置上。调查发现，地方政府普遍认为，环境保护的关键在企业节能减排和污染治理，由于增加环境基本公共服务供给对保障和提升环境质量的短期效果不明显，地方政府普遍将环境保护支出作为“软指标”，农村环保支出更是微乎其微，年度之间波动性大，随意性强，上级抓得紧，支出就多些，否则支出就显著下滑。环境保护长期投入不足，导致环境基本公共服务供给数量不足、质量低、方便可及程度差，与城乡居民对环境基本公共服务的高需求形成尖锐矛盾。
　　我国环境基本公共服务供求矛盾引致的各种风险及趋势
　　环境基本公共服务供求中的各种矛盾和问题，导致环境风险积聚，并由此引发社会风险、经济风险以及政府道德风险，削弱政府执政能力，影响经济可持续发展和社会稳定。
　　环境风险积聚。环境风险是由人为的污染对人体健康和生态系统可能产生的危害。我国在经济高速增长的同时，也付出了沉重的环境代价，农村和西部地区生态环境代价尤为沉重，自然资源日渐稀缺、生态恶化、环境污染严重，人为因素导致的人群中毒、火灾、爆炸等严重污染环境和破坏生态的各种环境风险呈上升趋势。
　　社会风险加大。因工业污染源、农村生活生产污染源所排放的有毒有害物质所导致的环境风险，并由此引发的群体性事件，加大了社会风险，危及社会稳定。我国自1996年以来，环境群体性事件一直保持年均29的增速，2012年环境重大事件增长120，重特大环境事件高发频发，特别是重金属和危险化学品突发环境事件呈高发态势。目前，我国环境信息公开制度尚不健全，相关法律规范不明确，有关规定过于原则抽象，操作性不强，难以满足公众需求。
　　经济风险累积。长期的粗放式经济增长以及经济增长与环境保护、经济增长与环境公共事业发展失衡，导致环境容量呈现逐渐萎缩趋势，环境承载力日趋下降，资源及环境难以有效承载人口及相应的经济社会活动，经济增长受环境容量约束的风险日益显现。
　　政府道德风险上升。在现行制度安排下，环境基本公共服务供给数量、质量、可及性，在很大程度上取决于地方政府财政能力及行为目标。在GDP、财政收支导向的晋升激励下，政府财政环境支出长期不足，欠账多，与社会公众对环境基本公共服务的高需求形成巨大反差，政府行为的合理性、正当性颇受质疑，道德风险升高，执政能力被削弱。
　　化解环境基本公共服务供求矛盾的制度路径
　　总的来说，需要按照“五位一体”的总布局，有效协调经济社会发展与资源环境的关系，走资源节约和生态环境保护的新道路，倡导和推行自觉自律的生产生活方式，
　　形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式和消费模式，注重增进公众的经济福利和环境权益，促进社会和谐稳定。
　　建立长效激励约束机制，持续提升环境基本公共服务供给水平。建立可监测、可评估、可考核的政府环境基本公共服务绩效评价体系，并将其纳入科学发展考评指标体系，以激励约束政府行为，强化政府及财政支出在环境基本公共服务供给中的主导责任，加大环保支出力度，强化立法、规划、投入和监管力度。在此基础上，建立政府为主、统一标准、分级分区相结合的环境基本公共服务供给体系，界定各级政府的环境基本公共服务事权，明确中央环境基本公共服务均等化转移支付标准，保持制度、政策的稳定性和规范性，促使地方政府形成长期、稳定提升环境基本公共服务水平的合理预期。同时，加大企业节能减排责任的落实力度，构建资源、能源、环境要素的成本内生和市场配置机制，建立稀缺资源环境有偿有价、交易、补偿、赔偿机制；建立社会约束、公民深度参与机制，拓宽融资渠道，使“政府、企业、社会”三位一体、良性互动，以此持续提升服务供给水平。
　　建立最低国家供给标准和均等化转移支付制度，提升环境基本公共服务均等化水平。我国环境基本公共服务分享制度的显著特征或主要缺陷是：服务分享与居民身份、职业、户籍等群体性特征挂钩，这与一视同仁提供服务的政府责任以及大致均等化享用服务的公民权利相悖。建议从“投入、产出、受益”三个维度，综合研究确定环境基本公共服务供给与分享的保障性“国家标准”，并从“数量大致相同、质量大致相近、可及程度大致相当”三个层面设计指标体系。指标选取应注重人本因素，广泛采用覆盖率、服务人口比例、达标天数、人均环保支出、污水处理率、垃圾处置率、饮用水达标率等可测量可感官的指标，结合户籍、环保环卫、财政等配套改革，使服务分享与公民身份、职业、居住地等脱钩，通过均等化转移支付制度使得财政能力弱的地区也有足够财力达到“国家标准”，真正实现地区间、城乡间以及不同社会群体间的环境基本公共服务均等化。
　　转换体制机制，创新供给模式，提高环境基本公共服务供给效率。在明确环境基本公共服务政府责任的前提下，充分发挥市场机制的作用，推动环境基本公共服务提供主体、提供方式和生产主体的多元化，建立政府主导、社会参与、“公”与“私”及其各自内部竞争性生产的环境基本公共服务供给模式，扩大环境基本公共服务向外国资本和民间资本开放范围，鼓励引导社会资本参与环境基本公共服务设施建设和运营，有选择地推行环境基本公共服务政府采购、特许经营、合同委托、服务外包等，提高服务供给效率。
　　建立公众参与机制，增强公民环境意识和主体意识，创新管理模式。在政府与居民之间，以居民环境需求为导向，建立环境基本公共服务供求决策公众参与机制，搭建政府、企业、公众定期沟通、平等对话的交流平台。在政府内部，重心下移，发挥地方政府的积极性和创造性，创新基本公共服务管理模式。调查发现，济南市整合横向和纵向公共资源，建立市、县（区）、镇、村四级城乡一体化环境卫生管理体系，确定政府间以及政府与社会间的运营成本分摊比例的管理模式，以及章丘市运用市场化手段开拓和延伸环卫管理产业化链条，采取全托管、半托管、自我服务等调动社区居民参与环境卫生积极性、培养公民环境意识和主体意识的管理模式，都值得认真研究、加以推广。