桑玉成：转变职能依然是当前政府改革的重要任务

　　内容摘要尽管在以市场经济为取向的经济体制改革进程中，政府职能转变取得了一定的成效；但是如何按照市场经济的要求，以及全面建成小康社会的目标来理顺政府职能，应该说远远没有完成。按照全面建成小康社会的要求再一次转变政府职能，可以认为是政府职能的第二次转变。其主要内涵是：凸显政府的公共性特征，履行政府的服务性职能，确立政府的道德性角色，加强政府的整合性力量。
　　关键词政府职能转变公共权力市场经济体制公共性服务性
　　曾有民间人士通过短信等方式传递中国政治的某些可能走向，或许是因为传递方便的原因，传言采取了修辞上的隐喻手段，用“总公司”指代中央政府，而将各省市的地方政府称为“分公司”，如“广东分公司”、“上海分公司”云云。民间的传言我们完全不用理会，但是，这种用“公司”来指代政府的说法，倒是值得我们深思。事实上，在学术层面，在正式或非正式的场合，也有学者把我们的政府比喻为类似“公司”的组织，其主要的原因，是因为政府特别是地方政府实际上扮演着很多类似于公司的角色，发挥着很多应该由公司之类的组织发挥的作用。
　　尽管在以市场经济为取向的经济体制改革进程中，政府职能转变取得了一定的成效，但是如何按照市场经济的要求以及全面建成小康社会的目标来理顺政府的职能，这样的一个任务应该说远远没有完成。因此，最近召开的党的十八大也指出：经济体制改革的核心问题是处理好政府与市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好地发挥政府作用。十八大报告还指出，要推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。可以认为，职能转变仍然是当下以及今后一段时期政府改革和政府发展的重要任务。
　　准确理解“政府”
　　只有在搞清楚何为政府的情况下，才能够进一步讨论政府的角色定位和功能定位问题。
　　关于政府，有所谓狭义和广义的理解。根据经典的国家权力结构三分法，国家权力一般被分为立法、行政、司法三个部分。古希腊思想家亚里士多德说，“一切政体都有三个要素，作为构成的基础，一个优良的立法家在创制时必须考虑到每一要素，怎样才能适合于其所构成的政体。倘使三个要素（部分）都有良好的组织，整个政体也将是一个健全的机构，各要素的组织如不相同，即由此合成的政体也不相同。三者之一为有关城邦一般公务的议事机能（部分）；其二为行政机能部分行政机能有哪些职司，所主管的是哪些事，以及他们怎样选任，这些问题都需一一论及；其三是审判（司法）机能。”1之后的政治实践基本上都沿袭了这样的政治逻辑。在这个意义上，人们通常把除了立法、司法以外的行政部门称为政府。而在广义上，政府是指所有执掌国家权力的机构。
　　但是，这种形式逻辑意义上的解释，尚不足以使我们对政府这个概念有准确的理解。笔者曾提出过所谓理解政府的“形式定义”和“实质定义”的问题。形式定义已如上述，关于政府的实质定义可以作如下的一些分析。
　　恩格斯在其著名的《家庭私有制和国家的起源》一书中，将公共权力视为国家产生的标志，将军队、警察、监狱、法庭等视为公共权力的物质载体。根据恩格斯的分析，国家公共权力具有两个重要特征：第一，国家公共权力是“凌驾于社会之上”的力量，藉以这种公共权力，它可以对社会公共资源进行权威性的分配，对社会公共事务作出权威性的决定；第二，为了维系其自身的生存，国家需要向其国民收税，以获得其维持经费。因此，在这个意义上，我们也就可以从实质上理解何为政府了。这就是：凡是能够满足上述两个基本特征，即能够对公共资源进行权威性分配、对公共事务作出权威性决定的，以及其维持经费来自于国库的，这样的一些结构，我们都可以将其称为政府。2
　　所以，我们在讨论政府职能的时候，尤其需要对政府做广义的、以及实质性意义上的理解。在我国，在各个层级上，除了那种形式的、狭义上的政府承担着公共权力的角色和功能之外，执政党的结构以及其他相关的结构，也在很大程度上担当着公共权力的角色，履行着公共权力的职能，并且具有国家公共权力的所有特征。
　　政府职能演变的历史因素与社会因素
　　尽管政府之所以被称为政府，具有其固有的相对稳定的角色定位和职能定位。但是，在不同的时期以及不同的社会条件下，政府职能通常也是不尽相同的。
　　早期的政府无论其自身规模还是其作用领域都是非常有限的政府。尤其是，西方社会从一开始几乎都有意限制政府的权力，所以有限政府始终是西方社会政府成长和发展的基本主线。我们从上述提及的恩格斯关于国家公共权力的物质载体就是军队、警察、监狱、法庭的说法，也大致可以看出在恩格斯的观念中，政府应该是一个什么样的结构以及应该履行什么样的职能。但是随着社会的发展，所谓的公共资源越来越多，公共事务也越来越复杂，因而政府的职能也就随之扩大。在人类的政治史上，政府职能的演变基本上是以这样的逻辑得到发展的。在当代社会，任何国家的政府，其职能的领域都不可与人类早期的政府职能同日而语。
　　但是另一方面，对于政府职能的实际把握还在很大程度上取决于执掌政府权力的主体对于政府性质和政府职能的主观理解。在资本主义早期，一些国家的政府职能之所以非常有限，是因为人们普遍认为，政府公共权力的任何扩张，都有可能侵犯到国民的权利，因此，为了最大限度地保障国民的权利，就必须最大限度地限制政府权力。而在像我国过去那种社会主义计划经济的条件下，根据计划经济的理论和要求，政府承担着社会经济发展的全部责任，所以政府的职能就得到了相当程度的扩张。
　　政府职能错位及其后果
　　毫无疑问，在以市场经济体制为取向的改革进程中，我国政府职能的转变实现了一次重大的飞跃，即从计划经济条件下的政府职能初步转变成为了市场经济条件下的政府职能。但是，迄今为止，应该说我国政府职能转变的任务远远没有完成，职能错位的问题依然十分突出。党的十六大提出的政府四大职能即宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理，尚没有得到应有的理论阐释和实践贯彻。
　　政府职能错位的核心问题就是政府目标的错位。关于政府目标的问题，上文所及恩格斯关于社会公共权力的概念可以给我们很好的启示。在传统的意义上，政府作为社会的公共权力，其主要的功能，正是在于其以“凌驾于社会之上”的角色定位，缓和并协调社会的矛盾和冲突，维系正常的社会秩序。尽管随着社会的发展以及社会公共事务的增多，政府职能发生了很多变化，有了很大的扩张，但是那种作为“公共性”的角色特征始终是政府得以存在和发展的基础和依据。离开了“公共性”的特征以及“凌驾于社会之上”的角色基础，政府就必然走向偏离其正当角色定位的轨道。
　　改革开放以来，我们把经济建设作为社会的中心工作，这是纠正过去那种阶级斗争为纲的错误路线的必然选择。但是，如果将经济建设和经济发展视为政府的最主要的甚至是唯一的追求，那就显然偏离了政府的应有角色和功能定位。在政府执掌国家公共权力的条件下，政府致力于推动社会的经济增长和经济发展，这毫无疑问是政府的责任。譬如说，一届政府执掌公共权力的阶段，如果社会经济发展的状况不好，那一定与政府没有履行好职责有一定的关系。但是，这里有必要理清的关系是：根据一般的政府理论，政府在社会经济发展和社会进步中的责任主要表现为：政府如何通过其公共权力的履行，维系良好的社会秩序和社会道德风尚，激发国民的智慧和潜能，调动国民的创造性和责任心，以促进社会的进步和发展。也就是说，政府的正当职能主要是为社会的经济发展以及社会成员的个人发展提供条件和环境，而不是直接去从事经济领域的工作。用人们通常说的话就是：政府是干那些市场（或者说社会成员的个体或团体）不想干、不能干、干不好的事情。
　　从管理的角度来说，在一个社会中，通常有两个性质不同的主体承担着管理的责任，一是政府，二是企业或其他私营机构。政府承担公共管理的责任，而企业从事经营性的事业，各自有着不同的价值观和追求。譬如说，企业的行为主要以是否赢利为依据，尽管现代社会也非常重视企业的道德责任；而政府恰恰不以也不能以是否赢利作为其政策依据和行为依据。用我们通常所说的话来讲就是，企业是算经济账的，而政府是算政治账的。再具体些说，多少年前一直有所谓“公平与效率”何者为先的争论，有公平优先兼顾效率、效率优先兼顾公平以及公平与效率同时兼顾等说法。其实，这个说法本身就是一个伪命题，因为公平和效率本来就应该是两个不同的主体追求的价值，即政府以公平为要，企业以效率为先。因此一般而言，企业的行为总是以效率为依据，而政府在任何情况下都要高举公平公正的旗帜。在企业普遍改制的过程中，减员增效是其一大举措，导致了一些人下岗的问题。企业在作出如此举措的时候，强调的是效率，称“3个人的饭不能给5个人吃”，亦为道理。但是，作为政府，如果真的面临到了这样的情况，即有5个人的存在而恰恰只有3个人的饭，在这种情况下，政府就理所当然地应该用其行政的力量，来保证这5个人都能够吃到饭。这才是政府的责任之所在。
　　政府职能错位往往会带来很多直接间接的不利后果。
　　大致说来，这些后果主要表现在：
　　一是，影响到社会自主力量的生长以及社会自身发展的潜力。早期英国思想家密尔曾有关于政府与社会关系的精辟论述，认为政府权力的每一次扩张，都将必然影响到社会成员的自主性和创造性，助长社会成员依赖政府的思维方式和行为方式，从而最终影响到社会的活力和生机。
　　二是，影响到良好的政府效率。一个普遍的规律是，几乎是绝大多数的事项，交由政府来做以及交由社会团体或者个体来做，后者一定是更有效率。而政府职能错位的基本表现，也就是干了不该干的事情，而干不好自己应该干的事情，这两者又互为影响。譬如说，关于城市居民住房问题。很显然，这里集中反映了市场与政府的关系。城市特别是大城市房价高，部分居民买不起房，这里既有市场的问题，也有政府的问题。在笔者看来，政府应该首先遵循市场规律，规范市场的发展。但是同时，政府应当通过建造廉租房等方式，承担起为低收入者解决基本住房的责任。如果政府偏离这样的基本方向，那就既不能促进市场的规范发展，又不能发挥政府在这个领域的应有作用。
　　三是，导致政府自身的膨大和扩张，提高了政府自身的成本。政府职能错位的一个基本逻辑是，只要哪里有什么问题发生，政府就要加大哪里的管理力度。于是，这势必导致政府自身的膨大和扩张。政府的规模、人员以及管理领域日益增多，是当代政府的一个普遍走向。从社会的角度来说，这种走向提高了社会必须承担的政府成本，从而使社会的公共财力负担日益加大。
　　一种应予关注的“反向”逻辑关系
　　据认为，一些国家的政府之所以急切地推动经济发展并直接地卷入经济活动，以增加物质财富的总量，来满足社会成员的物质生活需求，其主要的出发点是想通过经济发展的成就，来奠定其政治合法性基础。因为贫困，导致其政治合法性基础的削弱。但是，历史的事实却始终存在着一种“反向”的逻辑关系，即贫困固然带来了对政治合法性的影响，但是经济越是发展，其合法性的基础也就越是受到动摇。这是需要引起我们特别关注的。
　　发展中国家往往面临着经济发展与政治发展的双重任务和挑战。经济发展解决的是贫困问题，政治发展解决的是合法性问题。但是如上所述，贫困一定是政治合法性危机的原因，但是经济发展通常也会加重合法性的危机。这里其实也存在着必然的逻辑关系。
　　在经济不发展的情况下，人们普遍关注的是温饱问题，如果温饱问题不解决，那么对政治的合法性必然带来直接的冲击。但是，伴随着经济的发展以及物质生活水平的提高，社会的利益分化必然出现加剧的趋势，贪污贿赂等腐败行为又直接伤害着政治体系的形象；而且，经济的发展又带动了文化的发展，带来了国际文化的交流和渗透，但现有的政治结构又不能满足人民群众日益增长的政治生活的需要，这些情况直接导致了种种社会矛盾的滋生甚至蔓延，进而直接影响到政治的合法性基础。
　　由此可以看到，对于发展中国家来说，致力于经济发展是政府迫在眉睫的责任，但经济发展本身又给政府的治理带来了严峻的挑战。因而，如果不从根本上摆正政府的角色，切实转变政府的职能，政府乃至于整个社会的发展将会受到严重的影响。
　　政府到底该做什么？
　　在过去的计划经济体制下，我国政府具有“全能型政府”的典型特征。这种职能定位及其运行模式一直持续到我国的改革开放之际。
　　自从我们党提出了以市场经济体制为取向的改革之后，政府职能也就逐步进行了以适应市场经济体制为目的的转变。市场经济是以市场为导向、发挥市场在资源配置中的基础性作用的一种经济体制。基于市场经济体制的本质要求，我国政府从职能定位到机构设置，从管理体制到运行方式等，均发生了一系列的实质性变化。党的十六大以来，我们提出政府的职能主要是四大领域，即：宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理。
　　应该说，经过30多年的改革，特别是随着市场经济体制的逐步建立和完善，我国政府职能的初次转变基本上已经到位。在社会经济管理领域，政府从直接管理到间接管理，从微观管理到宏观管理，从“运动员”角色到“裁判员”角色，都有非常明显的转变。
　　但是，党的十八大提出的全面建成小康社会的目标指向，再一次提出了政府职能转变的问题。如果我们把政府职能从计划经济体制下的政府职能转变为市场经济体制下的政府职能，视为政府职能的第一次转变的话，那么，按照全面建成小康社会的要求再一次转变政府职能，即可以认为是政府职能的第二次转变。而且相对而言，政府职能的第二次转变，其意义不亚于从计划经济体制下的政府职能到市场经济体制下的政府职能转变。政府职能的第二次转变将赋予政府一种更新的角色定位和职能定位。
　　我们可以注意到，迄今为止，政府在其角色定位和职能定位方面，依然存在着由于长时期计划经济体制以及与此相适应的政治体制给其留下的深刻烙印。譬如说，各级政府均以经济发展目标如人均GDP、政府税收等作为其主要的政绩指标；执政党以及政府在很大程度上依然充当着许多公共性资源的直接调控者，并依然通过政治的或行政的手段来配置这些资源；政府在协调利益关系、平抑利益分化以及改良社会风尚等方面，还未能有足够的制度设计和政策举措，等等。可以认为，政府职能方面所存在的这些问题，是我国社会进一步健康发展所需要解决的根本问题，从而也是全面建成小康社会所迫切需要解决的重大问题。这正是我们提出需要实现政府职能第二次转变的根本原因之所在。
　　与政府职能的第一次转变不同，围绕全面建成小康社会的目标和要求，政府职能第二次转变的主要内涵是：
　　第一，凸显政府的公共性特征。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中称国家的本质特征是公共权力，这一点过去并未引起我们足够的重视。政府作为公共权力的执掌者，应该时刻凸显其公共性的特征。而所谓公共性，主要是指政府应“凌驾于社会之上”，代表社会的公共利益，维护社会的公平与正义。政府的公共性特征要求政府放弃其自身的利益诉求，以全社会利益的视角来制定公共政策，实施其公共管理。
　　第二，履行政府的服务性职能。作为社会的公共权力，提供公共性服务应该成为政府的基本职能，所谓服务型政府说明的正是现代政府的基本角色定位。根据这样的角色定位，政府便有责任向社会提供两种形式的服务：一是公共物品的服务。公共物品是那种无法进入市场领域进行配置的物品。关于公共物品的概念和范围，不同的时代以及不同的社会制度下有着不同的理解。但是在现代社会，一般认为最为重要的公共物品包括了国家安全、社会秩序、公共教育、环境卫生、道德风尚等，政府在这些领域提供良好的服务，是当代政府的重要职责。可以认为，这些公共物品的供给状况和供给水平，完全可以反映其供给者即政府的职能和责任的到位情况。二是行政性服务。行政性服务包括对社会公众从事商业或非商业活动所提供的行政许可和行政保障。在这方面，现代服务型政府注重的是如何从那种管制型的政府转变为服务型的政府。
　　第三，确立政府的道德性角色。政府作为社会公共权力的载体，其既然执掌着社会的公共权力，掌控着社会的公共性资源，履行着社会公共管理的角色，那么就有义务和责任引导社会的文明和进步，特别是实现社会的道德升华和社会风尚的改良。而且社会发展的实践也表明，政府及其官员的行为在实际上也起到了道德引领的作用，所以一个社会的道德状况与政府的价值和作为有着非常密切的关系。古今中外绝大多数思想家均强调了政府的道德职能，主张政府有责任在道德倡导、道德维系以及道德引领等方面发挥其应有的作用。古希腊的柏拉图将正义作为构建其理想国家的核心，亚里士多德则认为善是国家的最高价值，近代的法国启蒙思想家卢梭则称：一个好政府是能够使它的国民更富有智慧和更富有道德的政府。毫无疑问，全面建成小康社会，需要社会成员道德水平的普遍提高，因为只有社会道德风尚的改良，才能为人与人的和谐以及人与自然的和谐奠定坚实的人文基础，也才能为社会的健康发展提供人文环境。而在这方面，需要政府作出积极的努力，这里既包括政府对于道德秩序的尊重和维护，更需要政府及其官员对于社会道德行为的实践和引导。
　　第四，加强政府的整合性力量。现代社会是一个结构、价值、权力、利益等多元的社会，整个社会是一个多元的社会系统。尤其是在利益高度分化的今天，政府有必要加强其整合性的力量，协调好各个阶层的利益，满足各阶层的需求。全面小康社会的一个必要基础就是社会的所有阶层、所有成员均能够各得其所，而且也只有各得其所才能够各安本分，才能够相得益彰，共存共荣。社会多样性、多元化的事实表明，在任何社会以及任何时代，人类都无法消除官民的分野和贫富的差别，而人类之所以能够和谐生存，正是需要政府通过其公共性的力量，来整合不同的利益、抑制利益的分化、平抑利益的差别、顾及利益的平衡。只有在这样的基础上，才能使社会所有阶层和所有成员均能够各得其所、各安本分。在这方面，政府完全可以凭藉其行政性的力量，通过社会财富的二次分配，调整利益结构、平抑利益分化，以促进社会公平。
　　可以看到，政府职能的第二次转变是第一次转变的升华，是经济体制改革向纵深方向发展过程中更高层次的要求，是对第一次转变的飞跃。同时我们也必须指出，政府职能的第二次转变与第一次转变在内涵上一脉相承、承上启下，并且两次转变的实质都是一致的，即都是政府为适应社会主义市场经济体制的进一步发展和完善并推进社会的全面进步，而提出的自身改革和发展的任务。是否能够通过这第二次政府职能转变，理顺并处理好政府与市场、政府与社会、政府与人民的关系，是全面建成小康社会进程中一个非常关键的问题。
　　参考文献：
　　1亚里士多德。政治学。北京：商务印书馆，1965：214215。
　　2桑玉成、刘百鸣。公共政策学导论。上海：复旦大学出版社，1991：58。