龚维斌：县委书记的权力边界及其约束

　　县委书记的权力边界在哪里？也就是说，县委书记的权力有多大？这似乎不是一个问题。但是认真想想，却很难回答清楚。回答这一问题，其实最有发言权的是县委书记自己，他们对自己的位置和角色有很多体会。不过，县委书记们的认知有很大差异，有人说，“我肩上的责任重大啊，要负责一方的经济发展、社会稳定和人民群众的安居乐业”。有人说，“我的压力大啊，要统揽全局，协调各方，老百姓的吃喝拉撤睡都得管。”还有的县委书记抱怨说，现在县级越来越不是一个完整的政权机构，很多权力被上面收走了，县委书记头上顶着多项“一票否决”。有的县委书记酒后驾车被交警制止后，当着围观的上百名群众恶狠狠地说，“我是县委书记，是一把手，老子不怕”，似乎他能够“上管天，下管地，中间管空气”。为了推进拆迁工作，有的县委书记公然打出这样的标语“谁影响嘉禾发展一阵子，我影响他一辈子”。
　　县委书记虽然官职不算太高，但是处于承上启下的关键位置，他们是中国共产党一级地方组织的负责人。中国共产党是领导中国特色社会主义事业的领导核心，人大及其选举产生的“一府两院（政府、检察院、法院）”、政协机关都要接受共产党的领导。因此，县委书记是一方“诸侯”，处于各种县级地方组织的权力金字塔的塔顶。由于这个原因，很多县委书记自觉不自觉地把自己当作一方百姓的“父母官”，或积极地为民着想，为百姓谋福利；或传统地替民做主，把老百姓当作自己的子民；或自大地认为老子天下第一，在这一亩三分地上我说了算。
　　中国共产党是执政党，执掌着国家政权。作为地方党组织的领导人的县委书记，其行使的权力既有党内的权力成份也有公共权力的成份，而且在现实生活中可能以行使公共权力的成份居多。公共权力来源于公民权利的部分让渡。公民权利是公权的本质、界限、目的。中国共产党立党为公、执政为民，就是为了公民的权利，尊重、保护和实现公民的权利。也正是在这个意义上，县委书记的权力是人民赋予的，而不是反过来。
　　现代社会应该是法治社会，执政党应该依法执政。中共十六大新修改的《党章》中要求“党的干部”，“正确行使人民赋予的权力，依法办事”。中共十六届四中全会作出的《关于加强党的执政能力建设的决定》明确指出，“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式”。党依法执政与党的干部依法办事具有内在的统一性，这是中国共产党全面总结半个多世纪以来的执政经验，积极适应社会主义市场经济体制和依法治国、建设社会主义法治国家的客观需要，主动应对经济全球化和错综复杂的国际局势作出的战略性选择。有法学家深刻地指出，“一切政治文明的最终标准，都判断于实现中的人的权利。一切政治上的判断，都应该转化为法律上的判断，并且，只有转化为法律上的判断，才是有意义的判断。”县委书记的权力需要由宪法和法律对其进行规范和约束，要依法执政。
　　因此，县委书记的权力有“一个来源，两个渠道”，即来源于公民权利，有公民和党员两个渠道，其权力边界是由公民权利、党章与法律所界定。县委书记行使的权力既不能超越党章所规定，也不能超越宪法和法律的规定。
　　如何保证处于一方权力中心的县委书记正确地行使权力而超越自己的职权范围，则是需要认真思考和解决的重大问题。规范和约束县委书记的权力需要处理好公权与私权、党规与国法、执政与立法、司法、行政、对上与对下、集体领导和个人分工负责以及自我约束与外部监督等六对关系。
　　一要处理好公权与私权的关系，即公共权力与公民权利的关系。县委书记要牢记自己的权力虽然直接来自于上级党委的任命和授予，其根源却在于普通党员和普通公民权利的让渡。人民赋予县委书记权力的目的在于保护和实现他们的权利，例如，保护和实现公民的隐私权、知情权、财产权、生存权、发展权、环境权、迁徙自由、平等权、正当程序权以及接受公正审判的权利。公共权力不能随意侵入公民权利领域，除非得到公民的同意。公民个人的领域“风能进，雨能进，国王不能进”。县委书记要尊重和保障人权，绝不能以自己的权力侵害公民的权利。
　　二要处理好党规与国家之间的关系。党有党规，国有国法。作为执政党，在行使公共权力时，应该把党的意志通过立法的形式把它转化和上升为国家意志。在中国共产党领导下，我国的宪法和法律应该既是人民的意志的体现也是党的意志的体现，是两者的统一。县委书记既要遵守党章党规，严守党的纪律，履行党章规定的党员的权利和义务，行使党章规定的党的干部的权力，同时也要模范地遵守宪法和法律的各种规定，严格按照法律办事。
　　三要处理好集体领导与个人分工负责的关系。党章规定，党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度，坚持民主集中制。现实中，集体领导往往在民主集中制的旗号下，变成了县委书记个人说了算，“班长”变成了“家长”。书记办公会、常委会往往成为书记个人意志程序化和正当化的工具。由于县委特别是县委书记掌握着干部的升降去留的人事大权，县委书记们就自然成为一些干部攻关的对象，一些地方的县委书记们前赴后继地在买官卖官、工程发包的交易中倒下。
　　四要处理好执政与立法、司法和行政的关系。作为立法机关的人大以及参政议政机关的政协、作为司法机关的检察院和法院以及作为行政机关的政府，都在各级党委的统一领导和支持下开展工作。因此，作为地方一把手的县委书记，稍有不慎就可能以个人的意志干预和代替其他工作行使权力，影响决策的科学化、民主化，妨碍司法的公正性，干扰正常的政府工作。党的领导主要是政治、思想领导和组织领导，在总揽全局、协调各方的同时，保证国家的立法、司法、行政机关以及其他组织积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。县委书记要总揽而不包揽，协调而不干预。
　　五要处理好对上负责与对下负责的关系。县委书记既要贯彻执行党中央的路线、方针政策，执行上级党组织的指示、决定，对上级负责，同时也要及时反映本县群众的愿望和要求，根据当地实际情况创造性地执行上级的政策和决定，做到对上级组织和领导负责与对下级群众的负责统一起来。由于上级党组织有权直接决定县委书记的前途和命运，而普通群众的意见对他们的官位影响不大，因此，现实中一些县委书记只在意上级的意见，而忽略群众的要求，甚至把个人的意志强加到群众身上。
　　六要处理好自我约束与外部监督的关系。县委书记一方面要加强党章党规的学习，另一方面要加强宪法和法律知识的学习，使其清楚和明白自己的权力内涵和边界；一方面要加强党性修养的锻炼，另方面要加强对他们的外部监督，使其不会不敢逾越权力边界。要通过教育学习和实践锻炼，使县委书记们要树立正确的价值观、世界观、人生观以及权力观、利益观、地位观固然重要，但是更重要的要有一套有效的监督机制，特别是要建立健全有效的外部监督机制。现在对县委书记权力的约束更多地依靠个人的自律和纪检部门的内部监督。作为内部监督的县纪委要接受县委的领导，等于说要接受县委书记的领导，其监督的效果如何自然不用多说。谁来监督县委书记是一个紧迫而重要的问题。
　　其实，规范和约束县委书记的权力，最根本的是要解决好三个问题：一是权力的来源，二是正确行使权力的制度，三是权力的责任机制。党章规定，县委书记的权力是人民赋予的。人民是通过何种方式授予县委书记们权力的呢？如果这个问题不能很好地解决，一些县委书记的权力就可能发生异化。党的领导干部产生方式有两种，一种由党内选举产生，一种由上级机关任命。县委书记是由上级党委任命的。因此，一些县委书记认为手中的权力来源于上级机关，把自己凌驾于人民之上。县委书记们经常说要谋大局、想大事、管宏观，决断而不独断，放手而不放撒手，领导而不干预。这些既是领导艺术和工作方法问题，也是权力是否越位的问题。做到这些仅靠提高领导艺术和改进工作方法是不够的，还要靠一套完善的制度，特别是正确行使权力的制度作保障，使县委书记们恪尽职守而不逾矩。建立县委书记的权力的责任机制，就是要做到有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿，违法要追究。
　　说到底，规范和约束县委书记的权力，必须要以保护公民权利为前提、手段和目的。规范公权，保护私权，是一个问题的两个方面。只有当公民权利得到保障和实现，县委书记的权力才能真正得到规范和约束。